西北貧困地區鄉村規劃面臨的問題與策略研究＊

王 錦，孫幼政 ,惠 偉

（1.西安翻譯學院,陜西 西安 710054；2.自然資源部第一航測遙感院，陜西 西安 710054；3.西安勘察測繪院，陜西 西安 710054）

隨著鄉村振興戰略的大力實施，美麗鄉村規劃的提出，鄉村地區得到了越來越多的社會關注和政策傾斜。各個省市均開展美麗鄉村建設試點，從這些試點村中也發現了在建設過程中所凸顯的問題與矛盾。尤其是西北貧困地區，照搬其他地區的規劃方案，效果適得其反。相比于較發達地區的農村，西北地區特殊的地形地貌、相對脆弱的自然環境以及滯后的經濟發展，使鄉村規劃更加復雜和困難。

美麗鄉村是國家建設重點。一號文件連續多次聚焦“三農”，強調要大力發展休閑農業和鄉村旅游,開展農村人居環境整治行動,鼓勵各地因地制宜探索各具特色的美麗宜居鄉村建設模式[1]。由于西北貧困地區自然環境惡劣；資源缺乏，基礎設施薄弱；教育、衛生等社會服務水平低。西北地區必須因地制宜，探索適合西北地區的產業結構，吸引人才和年輕勞動力建設鄉村，從而實現可持續發展的鄉村建設和發展。本文以甘肅景泰縣為調研區域，根據目前西北貧困地區鄉村規劃面臨的典型問題，以實現農村“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為目標[2]，對西北貧困地區提出系統、科學且行之有效的鄉村規劃策略。

1 研究區概況

景泰縣位于甘肅省中北部，屬白銀市所轄。總土地面積5527km2。東鄰白銀市靖遠縣、平川區，西靠武威市古浪縣、天?？h、蘭州市永登縣，北與內蒙古自治區和寧夏回族自治區接壤，南與白銀市白銀區及蘭州市皋蘭縣相連。景泰縣共轄8 鎮3 鄉，136個行政村，7 個社區居委會[3]。2017 年末全縣總人口23.96 萬人，其中農業人口16.31 萬人，占總人口的68.07%，非農業人口7.65 萬人，占總人口的31.93%。景泰地形地貌復雜多樣,生態環境基本特征表現：干旱少雨,水資源匱乏；森林稀少,植被覆蓋率低；沙漠戈壁面積大；淺山丘陵區水土流失嚴重,平川區土地沙漠化、鹽潰化加劇。

2 鄉村規劃的主要問題

2.1 鄉村規劃形成“千村一面”現象，缺失地域文化特色

在西北貧困地區的農村，經過第一輪鄉村人居環境整治后，基本解決農村給水、排水、垃圾處理等工程,改善村莊內居住環境；加強了基礎設施建設,適當增加了休閑娛樂服務設施。改善了村莊在行政、教育、醫療衛生、文化、體育等方面的公共服務設施建設,對村莊道路進行了修繕，增加了村莊綠化等。

我國農村范圍大，各具特色，任何鄉村建設的成功案例都不能照搬到其他地區。應該針對農村自然環境、產業結構、社會結構等特性進行長期的規劃[4]。隨著美麗鄉村步伐的不斷加快，鄉村規劃也出現了“生搬硬套”“千村一面”的現象，規劃缺乏對農村深入的認識,破壞了村莊的傳統風貌、地域文化和民族文化。在進行村莊整治規劃中,對于景泰縣的旅游資源、自然和人文資源考慮不足,資源優勢沒有得到完全發揮。

2.2 規劃中民眾訴求體現差，村民利益無保障

《城鄉規劃法》已經把公眾參與列入到了規劃的法定過程。鄉村規劃直接觸及村民的利益，規劃中的公眾參與是協調利益的重要手段之一。對于現階段的鄉村規劃，很多規劃人員并沒有真正的農村生活經驗，不能準確把握鄉村建設的核心問題，對農村復雜性的自組織行為以及土地制度的特殊性沒有充分考慮。使得鄉村規劃中出現脫離實際、缺乏地方特色、操作實施性差等問題。規劃成果村民不認可，最終導致規劃難以實施[5]。這一現象在西北貧困地區尤其明顯，鄉村規劃缺乏村民的有效參與，不能滿足村民的需求與愿望，這樣必然無法系統、科學地指導村莊的建設和發展。

2.3 產業結構模式不符合鄉村經濟發展

近年來，農村的產業結構不斷變化,傳統村莊發展模式被打破，部分農村產業結構得到優化調整,提高了經濟社會發展水平。然而西北貧困地區的村莊,由于交通不便,青年外出打工,人口大量外流,老齡化、空心村問題嚴重,使村莊發展陷入困境。而且部分村莊產業結構缺乏統籌規劃,沒有全局觀念,沒有與區域和鎮域產業結合,各村莊主導產業趨同化,不能形成產業集聚效應,帶來村莊之間的惡性競爭[6]。只有調整產業結構，加大農業科技的投入,培育綠色環保、適合當地的產業結構，才能提高農民收入水平，用經濟帶動整個鄉村的建設和發展。

3 西北貧困地區鄉村規劃策略

3.1 加強鄉風文明建設，促進鄉村可持續發展

黨的十九大報告中明確指出：“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笔菍嵤┼l村振興戰略的總體要求。鄉風文明是鄉村振興的“靈魂”，是促進鄉村發展最持久的力量[7]。加強鄉風文明建設：第一，要加強組織建設，提升黨員干部能力，定期對村干部成員進行培訓，到發展較好的鄉村交流、觀摩，學習先進經驗。第二，弘揚優秀傳統文化，定期評選道德模范。第三，加強鄉村文化基礎設施，提高農村文化及科學技術建設。第四，加強人才建設，穩定鄉村文化隊伍，讓更多優秀人才愿意留在鄉村、扎根鄉村。第五，利用互聯網技術對村民進行專業技能培訓，并提供文化娛樂、數字閱讀等線上服務。

3.2 充分發揮村民在鄉村建設的主體地位

《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，村莊規劃應當從村莊實際出發，尊重村民意愿，體現地方和村莊特色。鄉村規劃工作涉及農村居民的切身利益，因此，在規劃過程中必須爭取到農民的廣泛支持和參與，提高村民的決策參與積極性。增強村民參與村莊管理的意識[8]。實行村規民約，開展“大家提、大家議、大家定、大家守”的風氣。選取符合現實的參與方法，例如：問卷調查、入戶訪談、村民代表大會座談、規劃公示意見反饋等。明確村民參與的范圍、方式、途徑和保障手段，真正實現村民參與的效力。在規劃引領的鄉村全面振興時期，西北地區鄉村規劃中須從多角度凸顯村民在鄉村的主體地位，真正將村民作為核心要素融入鄉村發展建設中，以此推進鄉村健康、有序地發展，最終實現鄉村的全面振興。

3.3 培育鄉村特色產業，提升經濟發展水平

3.3.1 培育鄉村特色產業

促進鄉村特色產業發展,是實施鄉村振興戰略、鞏固脫貧成果、促進農民增收致富的迫切需要。習近平總書記在考察海南?？谑行阌^石山鎮施茶村時強調：“鄉村振興要靠產業，產業發展要有特色，要走出一條人無我有、科學發展、符合自身實際的道路”[9]。對于西北貧困地區，并沒有很優厚的天然資源，要如何培育鄉村特色產業呢？結合對甘肅省景泰縣的調研，培育鄉村特色產業，要遵循以下幾點原則。首先，要以地方資源和獨特的歷史文化為基礎，有序開發優勢特色資源。第二，培育鄉村特色產業，堅持適度規模，不能盲目做大做強，才能保證效益。第三，聯合本地企業，加強村企合作、村村合合作。第四，整合資源，加速一、二、三產業融合發展。第五，打造“互聯網+農村電子商務”模式，延伸消費。第六，創新生態模式，打造良性的產業和環境生態鏈，形成可持續發展。最后，整個縣域或者鄉鎮要兼顧全局，整體規劃，長遠發展，拒絕產業孤島和惡性競爭。

3.3.2 景泰縣鄉村特色產業規劃

國家農業部于2014 年2 月正式對外發布美麗鄉村建設十大模式，結合景泰縣的資源和文化特色，借鑒十大模式，本文提出“企業+村集體+農民”的農業結構模式和 “休閑農業+旅游+鄉村特色”的旅游發展模式，將有利鄉村發展的資源進行整合，促進西北地區農村持久發展。

（1）“企業+村集體+農民” 的農業結構模式：景泰縣農民種植枸杞，向日葵等，但是缺乏理論知識和技術指導，沒有產銷一體化，引進企業進行專業的技術指導，村集體共同管理，形成種植、加工、銷售、宣傳一體化產業鏈，打造鄉村農業品牌。

（2）“休閑農業+旅游+鄉村特色”的旅游發展模式：景泰縣的氣候適合向日葵的種植，且景泰縣擁有國家4A 級旅游景區黃河石林國家地質公園、壽鹿山國家森林公園和永泰龜城等旅游資源，政府指導規劃向日葵種植范圍，打造休閑農業，將景泰縣的鄉村文化、古村落以及旅游資源整合，打造西北特色風景線。

4 結束語

通過對甘肅省景泰縣鄉村規劃的思考，發現目前西北貧困地區鄉村規劃難以實施的問題，提出加強鄉風文明建設，發揮村民在鄉村建設的主體地位、培育鄉村特色產業的對策，并針對景泰縣的農業、旅游業以及鄉村特色，提出兩大產業結構模式：“企業+村集體+農民” 的農業結構模式和 “休閑農業+旅游+鄉村特色”的旅游發展模式。為西北地區鄉村規劃提供新方向。