建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)管引入監(jiān)理機制的探索實踐*

陸爽君，許 偉，江 寧，魏 藍(lán)

(1 蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 蘇州 215007；2 蘇州工業(yè)園區(qū)土地儲備中心，江蘇 蘇州 215028)

隨著土壤污染防治系列法律法規(guī)的相繼頒布實施，從事土壤污染防治及相關(guān)活動的各方主體責(zé)任逐步得到了明確。建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查(以下簡稱“調(diào)查”)作為各地重點關(guān)注地塊開展后續(xù)管理工作的基礎(chǔ)和依據(jù)[1-3]，保障其真實有效對地塊的安全利用至關(guān)重要。我國調(diào)查市場仍處于起步階段，從業(yè)機構(gòu)技術(shù)力量和業(yè)務(wù)水平參差不齊，存在秩序混亂，跟風(fēng)從業(yè)、異常低價等問題[4]，調(diào)查工作的真實性和規(guī)范性難以保證，需要土地使用權(quán)人和行政主管部門加強監(jiān)管。蘇州工業(yè)園區(qū)國土環(huán)保局(以下簡稱“園區(qū)”)在組織實施區(qū)內(nèi)所有出讓(含劃撥)地塊和回購工業(yè)企業(yè)地塊調(diào)查事項時，嘗試引入調(diào)查監(jiān)理機制，以資料核查和現(xiàn)場旁站為主要工作方法，以監(jiān)理報告為主要成果提交方式，對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性等開展全過程監(jiān)督評估。實施兩年以來，對規(guī)范調(diào)查機構(gòu)調(diào)查過程取得了積極效果。本文針對開展調(diào)查監(jiān)理工作期間形成的認(rèn)知進(jìn)行了總結(jié)歸納，闡述引入監(jiān)理機制的理由，探討該項工作各階段技術(shù)要點以及現(xiàn)階段存在的問題，供各地監(jiān)管調(diào)查工作參考。

1 引入監(jiān)理機制的原因

1.1 保障調(diào)查過程真實性和規(guī)范性

各地對調(diào)查工作的監(jiān)管普遍采取組織報告評審會等事后監(jiān)管措施，側(cè)重于對調(diào)查工作科學(xué)性和合理性的審查。對于報告資料來源以及調(diào)查過程真實性和規(guī)范性的審查，各地普遍采取評審時審查現(xiàn)場記錄表單和照片等資料的方式，但在缺乏事中實時監(jiān)管的情況下，記錄資料的完整性和真實性難以保證，審查記錄資料也耗費專家大量精力，而調(diào)查過程真實性或規(guī)范性存疑，不利于樣品檢測結(jié)果的真實、準(zhǔn)確、有效和報告結(jié)論的科學(xué)準(zhǔn)確。同時，事后監(jiān)管時發(fā)現(xiàn)調(diào)查工作存在真實性和規(guī)范性問題，需要重新進(jìn)場采樣的，易延緩地塊再開發(fā)進(jìn)程，影響主管部門開展地塊后續(xù)管理工作的決策。

調(diào)查工作普遍工期較短、工程量較小，適合開展全過程跟蹤監(jiān)理。園區(qū)實施的建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)理(以下簡稱“監(jiān)理”)從工作程序上覆蓋采樣分析工作計劃編制、現(xiàn)場采樣、樣品分析和調(diào)查報告編制等第二階段土壤污染狀況調(diào)查全過程，對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性等開展全過程實時監(jiān)督評估。監(jiān)理人員憑借豐富的調(diào)查經(jīng)驗?zāi)軌蚣皶r發(fā)現(xiàn)從業(yè)機構(gòu)調(diào)查過程的不規(guī)范問題，保障調(diào)查過程真實性，降低調(diào)查工作返工幾率。

1.2 填補基層監(jiān)管力量不足缺陷

隨著我國城市土地利用空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量地塊在流轉(zhuǎn)前均須完成調(diào)查工作。各地對調(diào)查工作的監(jiān)管主要由生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門等行政主管部門自行或委托所屬機構(gòu)完成。面對數(shù)量眾多的地塊管理任務(wù)，受編制等因素制約，基層行政主管部門監(jiān)管力量嚴(yán)重不足[5]，難以將有限的人力投向事中。園區(qū)實施的調(diào)查監(jiān)理，通過購買專業(yè)服務(wù)的方式，解決了基層主管部門事中監(jiān)管力量不足問題。

2 引入監(jiān)理機制的依據(jù)

《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》明確了縣級以上生態(tài)環(huán)境部門有權(quán)對轄區(qū)內(nèi)調(diào)查等相關(guān)活動進(jìn)行現(xiàn)場檢查，并提出了現(xiàn)場核查以及查閱、復(fù)制相關(guān)文件、記錄資料等措施建議。《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》在現(xiàn)場質(zhì)量控制中也要求設(shè)置第三方監(jiān)理，以規(guī)范采樣操作。園區(qū)通過委托第三方專業(yè)機構(gòu)對調(diào)查過程開展現(xiàn)場和資料核查監(jiān)督工作，符合相關(guān)法律規(guī)定和技術(shù)文件要求。實踐上，廣州生態(tài)環(huán)境部門也曾鼓勵土地使用權(quán)人委托第三方實驗室對調(diào)查監(jiān)測工作開展質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)理[6]。

3 監(jiān)理工作技術(shù)要點

園區(qū)在監(jiān)理實踐中逐步制定完善了監(jiān)理工作細(xì)則，用以明確監(jiān)理機構(gòu)在調(diào)查工作各環(huán)節(jié)的監(jiān)理對象和監(jiān)理內(nèi)容，重點針對調(diào)查過程的真實性以及實際參與調(diào)查工作的人員、設(shè)備、材料、工具以及相關(guān)技術(shù)操作是否滿足相關(guān)要求。

采樣分析工作計劃(以下簡稱“方案”)編制階段，主要針對方案的真實性和規(guī)范性開展形式核查。監(jiān)理機構(gòu)通過現(xiàn)場復(fù)核、電話復(fù)核、資料審查(資料收集來源證明材料、現(xiàn)場踏勘照片、人員訪談過程照片等)等多種方式核查調(diào)查機構(gòu)資料收集、現(xiàn)場踏勘和人員訪談等過程的真實性，有條件的可現(xiàn)場監(jiān)督調(diào)查機構(gòu)第一階段土壤污染狀況調(diào)查。對照國家和地方相關(guān)導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)定，核查方案的完整性，評估方案中提及的樣品采集現(xiàn)場擬使用的設(shè)備、材料、工具技術(shù)參數(shù)的規(guī)范性和適用性。對照備案機構(gòu)庫，核查其委托的鉆探機構(gòu)或檢測機構(gòu)是否已完成備案，并具備方案中提及的檢測方法資質(zhì)能力。對照備案人員庫，核查擬參與人員能力、資格是否達(dá)到合同要求等。

樣品采集現(xiàn)場準(zhǔn)備階段，主要采用現(xiàn)場核查方式，核查現(xiàn)場人員、設(shè)備、材料、工具等較方案是否有所調(diào)整，能否正常使用。有變化的是否提供相應(yīng)的證明材料，評估變動材料的適用性。核查質(zhì)控空白樣品和工具清洗液等質(zhì)控工具是否攜帶齊全等。

樣品采集過程階段是監(jiān)理的重點，重點針對實際工作量、現(xiàn)場操作的規(guī)范性、質(zhì)控措施落實情況、二次污染防控、人員安全和健康等開展現(xiàn)場旁站和巡視。核查現(xiàn)場鉆探監(jiān)測井封隔、土孔封孔、洗井、樣品采集、快速檢測、樣品保存等技術(shù)操作是否與方案一致，有變動的是否滿足相關(guān)技術(shù)要求，評估是否會對樣品檢測結(jié)果造成影響。督促現(xiàn)場人員按照相關(guān)技術(shù)要求，及時完成樣品現(xiàn)場檢測、保存等操作。督促現(xiàn)場人員及時完成現(xiàn)場記錄表單的填寫和照片等過程記錄材料的拍攝。監(jiān)督鉆探過程中產(chǎn)生的多余土壤以及清洗、潤洗、洗井廢水處理處置去向，其他廢棄物是否收集帶離，評估調(diào)查工作是否對環(huán)境造成影響，是否對地塊及周邊公用設(shè)施造成破壞。監(jiān)督設(shè)備淋洗樣等質(zhì)控樣品采集情況，其他質(zhì)控和交叉污染防控措施是否得到落實，樣品流轉(zhuǎn)過程中樣品防損措施、樣品去向、樣品是否無遺漏，樣品交接及時性等。監(jiān)理機構(gòu)對樣品采集各重要步驟或關(guān)鍵信息以及存在問題進(jìn)行拍照記錄，以作為評估依據(jù)。

樣品檢測與調(diào)查報告編制階段，以資料核查為主，核查樣品是否在相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求時限內(nèi)進(jìn)入制樣或分析環(huán)節(jié)，核查樣品實際檢測量，重點關(guān)注質(zhì)控樣品是否全部檢測，核查實驗室樣品經(jīng)手人員是否均已備案，并不定期抽查實驗室，評估采集的未送檢樣品和分析取用后的剩余樣品保存環(huán)境和管理是否符合相關(guān)規(guī)范。核查調(diào)查報告有關(guān)調(diào)查過程敘述的真實性，調(diào)查過程記錄材料的完整性、真實性，報告必要內(nèi)容是否完整等。

監(jiān)理報告與調(diào)查機構(gòu)調(diào)查報告同期編制，作為調(diào)查過程記錄和評估的重要材料，供報告評審專家參考。同時，作為項目備案文件之一，供事后調(diào)查過程追溯參考。此外，監(jiān)理機構(gòu)還需督促調(diào)查機構(gòu)在調(diào)查各階段及時提交相關(guān)階段性成果，保障調(diào)查工作進(jìn)度。

4 監(jiān)理工作存在的問題和對策

4.1 調(diào)查管理技術(shù)體系尚未完善

我國調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系仍處于建設(shè)期[7-8]，國家和地方層面各類樣品采集技術(shù)導(dǎo)則、各類鉆探設(shè)備和樣品采集工具操作技術(shù)規(guī)范、各類樣品檢測標(biāo)準(zhǔn)等系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)正逐步制訂或修改完善中，部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)間存在矛盾，其中尤以樣品的現(xiàn)場保存條件、檢測時效不一致等問題最為突出，因此，對樣品采集和分析部分內(nèi)容規(guī)范性和有效性的評估判別基于監(jiān)理工程師自身經(jīng)驗和認(rèn)知，增加了評估結(jié)果不確定性。建議各級生態(tài)環(huán)境主管部門盡早完善調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確調(diào)查工作各環(huán)節(jié)技術(shù)規(guī)范，以便監(jiān)理評估判別。

4.2 監(jiān)理機構(gòu)缺乏監(jiān)管

與建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理側(cè)重于對項目環(huán)境影響的監(jiān)督不同，調(diào)查監(jiān)理更側(cè)重于對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性的監(jiān)督，需對調(diào)查進(jìn)度、工作量以及調(diào)查各環(huán)節(jié)實施的規(guī)范性開展目標(biāo)控制，兼具部分工程監(jiān)理性質(zhì)。因此，在我國調(diào)查管理技術(shù)體系尚未完善期間，監(jiān)理機構(gòu)的技術(shù)力量配備和現(xiàn)場監(jiān)理人員的能力對監(jiān)理工作實施質(zhì)量至關(guān)重要。現(xiàn)場監(jiān)理人員應(yīng)具備豐富調(diào)查經(jīng)驗、樣品檢測經(jīng)驗和監(jiān)理體系知識儲備，能及時發(fā)現(xiàn)并指出可能影響調(diào)查工作真實有效性的各種問題。建議各地在引入監(jiān)理機制時，應(yīng)重視監(jiān)理機構(gòu)的遴選和監(jiān)管，構(gòu)建監(jiān)理機構(gòu)準(zhǔn)入機制，保證實際參與項目監(jiān)理工作的人員具備相應(yīng)的能力和經(jīng)驗。

4.3 資金來源單一

各地對調(diào)查工作的監(jiān)管仍以行政主管部門監(jiān)管為主，園區(qū)等地對調(diào)查監(jiān)理的探索實踐資金來源也以政府采購資金為主，資金來源單一。《土壤污染防治法》授權(quán)公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督土壤污染防治的權(quán)利[2]。土地使用權(quán)人作為調(diào)查事項責(zé)任主體[2]，地塊受讓人作為地塊后續(xù)開發(fā)利用的利益方，有義務(wù)或權(quán)利掌握地塊土壤污染現(xiàn)狀，均可參與具體調(diào)查工作的監(jiān)管。建議各地加強土壤污染防治宣傳教育，出臺相關(guān)政策，鼓勵引導(dǎo)土地使用權(quán)人等相關(guān)利益方帶資參與項目監(jiān)管，鼓勵地方金融和社會組織成立調(diào)查工作監(jiān)管方面的專項基金，由行政主管部門管理和使用，用于監(jiān)理等調(diào)查工作監(jiān)管。

4.4 信息化水平低

監(jiān)理報告編制時，需要將現(xiàn)場拍攝記錄的調(diào)查過程及存在問題照片整理、歸納到監(jiān)理報告中，作為調(diào)查過程真實性和規(guī)范性評估依據(jù)。相關(guān)照片的整理、歸納及相關(guān)文字陳述工作需要耗費監(jiān)理人員大量的時間和精力，制約了監(jiān)理工作效率。園區(qū)正嘗試構(gòu)建信息化管理平臺，以輔助監(jiān)理人員完成監(jiān)理工作，利用平臺信息實時錄入等特點，實現(xiàn)各項監(jiān)督評估結(jié)果的實時在線錄入，以及監(jiān)理日志和旁站記錄的智能生成輸出，節(jié)約了監(jiān)理人員大量材料整理時間。平臺監(jiān)理模塊與監(jiān)理細(xì)則各條款相對應(yīng)，能有效保證監(jiān)理工作的完整性。同時，生物信息識別技術(shù)在人員權(quán)限管理的應(yīng)用，保證了參與特定環(huán)節(jié)工作的人員均是已完成相應(yīng)技能水平認(rèn)可的備案人員，監(jiān)理人員無需再對項目參與人員開展核查。此外，通過現(xiàn)場記錄和實驗室制樣分析等環(huán)節(jié)信息的實時錄入，平臺能智能判斷樣品采集和分析過程中存在的時限規(guī)范性問題，有利于監(jiān)理人員對相關(guān)問題的評估判別。

5 結(jié) 語

鑒于各地調(diào)查需求日益增加與調(diào)查市場秩序紊亂之間的矛盾，以及事中實時監(jiān)管措施缺乏監(jiān)管缺失以及監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，在我國調(diào)查管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善階段，引入監(jiān)理機制，對調(diào)查工作開展全過程跟蹤管理具有一定的必要性。建議各地行政主管部門和土地使用權(quán)人等相關(guān)利益方參照園區(qū)經(jīng)驗，在調(diào)查工作監(jiān)管中引入監(jiān)理機制，實現(xiàn)由事后監(jiān)管向全過程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，并根據(jù)自身需求和經(jīng)費情況明確監(jiān)理機構(gòu)在調(diào)查各階段的職責(zé)，保障調(diào)查過程真實、規(guī)范、可追溯。調(diào)查監(jiān)理工作仍處于探索階段，本文從方案編制、樣品采集現(xiàn)場準(zhǔn)備、樣品采集過程、樣品檢測與調(diào)查報告編制等方面介紹了園區(qū)調(diào)查監(jiān)理工作的技術(shù)要點，并結(jié)合園區(qū)調(diào)查監(jiān)理實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，提出完善調(diào)查技術(shù)體系、重視監(jiān)理機構(gòu)的遴選和監(jiān)管、構(gòu)建信息化管理平臺、引導(dǎo)鼓勵相關(guān)利益方帶資參與調(diào)查監(jiān)管、鼓勵地方金融和社會組織成立專項基金等措施建議，以擴(kuò)充監(jiān)理工作資金來源，保障監(jiān)理工作質(zhì)量和效率。