淺談排污許可制實施過程中的問題及建議

宋艷艷 張維娟 高文翰

（1 中瑞（天津）環境技術發展有限公司 天津 300191 2 聯合泰澤環境科技發展有限公司 天津 300042）

引言

2016 年11 月國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》[1]，要求至2020 年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作的任務。自該項工作開展以來，國家已發布兩版 《固定污染源排污許可分類管理名錄》，最新的2019 年版名錄[2]中共包含108 個行業類別（涉及國民經濟行業分類中49 個大類、212 個中類、706 個小類）和4 個通用工序。此外，國務院、生態環境部等相關部門陸續發布了多個行業的排污許可證申請與核發技術規范、排污單位自行監測技術指南、污染防治可行技術指南等技術文件，并通過了《排污許可管理辦法》（試行）、《排污許可管理條例草案》等法律法規文件，加強了排污許可證管理制度的法律效力，為環境保護部門的監督和執法提供了依據。這些法律法規和技術文件的發布為排污許可制度的改革和發展提供了有力保障，使得排污許可制的法律和技術支撐體系更加健全。

截至目前，2020 年已收官，全國已發放近40 萬張排污許可證。排污許可制度的改革是一項意義重大、影響深遠的決策，其涉及的行業類型眾多，各行業均有其行業特性及專業性，核發工作不僅專業，而且任務量巨大，在排污許可實施過程中，如何進一步完善排污許可機制、有效銜接整合已有的環境管理制度、加強證后監管、形成長效機制是需要重點探討的問題。

1 排污許可制實踐中存在的問題

1.1 排污許可證核發質量問題

由于排污許可制度是一項新的制度，且排污許可證申報及核發涉及的范圍廣、專業性較強，無論對環境管理部門還是企業，都是一項新的挑戰。從技術層面上，國家頒布的各項行業技術規范及指南等仍處在不斷完善當中，難免存在疏漏與偏差，不同的機構及人員，對于國家發布的各項技術規范的理解可能不完全相同，致使相似企業排污許可證的內容存在較大差異；從實際操作層面上，很多企業存在歷史遺留問題，如何合法合規地核發排污許可證是環境管理部門需要解決的一大難題。

1.2 第三方服務機構問題

過去幾年排污許可證發放工作時間緊、任務量大，政府管理部門及企業對專業的環保技術機構的需求量很大，隨著市場需求量的增加，一些不正規、不專業的小型環保公司也進入了市場，并通過低價競爭等方式在市場中占據了一席之地。排污許可工作涉及的行業范圍廣、專業性強，且有地域差異，對環保機構的專業性要求較高，一些水平較低的環保機構在面對企業時，無法有效落實國家相關技術規范要求，并可能存在虛假瞞報等情況，給企業及政府均帶來了一定隱患。

1.3 與環評制度的銜接問題

環評是排污許可的前提和依據，環評和排污許可的銜接是排污許可制改革的重要內容。根據《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》環辦環評[2017]84 號[3]，納入排污許可管理的建設項目，其排污許可證的管理類別原則上與項目對環境的影響程度、環評分類管理級別相對應。但在實際操作中，排污許可證和環評的管理類別尚未做到有效銜接，很多編制報告表的項目僅僅是登記管理，二者在管理上無法統一。此外，環評編制過程中，污染源強核算方法不統一，導致同行業、類似規模、采用類似工藝和設備的項目的不同環評報告中污染源強相差很大，有些甚至存在數量級差異，繼而造成這些建設單位在填報排污許可證時核定的許可排放量差異較大，造成了一定的不公平[4]。此外，在環評工作中，環境影響評價技術導則等文件中對很多行業的污染防治措施可行性論證、環境管理和監測計劃等內容僅有原則性、指導性的要求，導致這些行業環評中的相關內容差異較大。在排污許可證的發放過程中，環評作為主要的依據之一，其往往存在與排污許可核發技術規范要求不一致的情況，為“一證式管理”造成一定困擾。

1.4 證后監管問題

排污許可證發放之后，環境保護管理部門需加強證后監管，保證企業按證排污，落實企業治污責任，充分發揮排污許可管理制度效能。證后監管涵蓋多方面工作內容，環境監管部門普遍存在人員不足、專業水平不夠等問題，在巨大的證后監管任務面前顯得力不從心。

除監管部門外，企業在取得排污許可證后的自身管理工作方面也存在諸多問題，特別是大量的小型企業，環保意識淡漠，企業沒有專業的負責環保管理工作的人員。證后管理涉及的內容較多且有一定的專業性，很多企業未給予足夠的重視，或者敷衍了事，未有效落實企業治污責任，不符合排污許可制度改革的初衷。

2 建議

2.1 加強第三方服務機構的監管

有關部門應加強對第三方機構的管理，保障環保機構市場健康發展。排污許可管理條例草案征求意見稿中規定，設區的市級以上地方生態環境主管部門發現技術服務機構存在隱瞞篡改、弄虛作假、重大錯誤、惡意串通等情況，均應采取相應的罰款、禁業、記入誠信檔案等措施，嚴重的還將依法追究刑事責任。地方相關主管部門可加強對其委托的第三方服務機構的監督管理，對其服務內容、流程、質量等工作內容定期抽查、檢查；在對企業的執法檢查過程發現問題的，關注企業第三方服務機構的服務質量問題；也可對第三方服務機構采取定期抽查檢查等措施，加強對第三方服務機構的監管。

2.2 加強排污許可與環評制度的有效銜接

為加強環評與排污許可制度的有效銜接，首先應加強頂層設計，繼續完善排污許可及環評的分類管理名錄，使其分類管理標準統一；其次，在技術體系上，環評編制過程中的產污環節、污染物年排放量計算、污染防治技術可行性分析等管控要求、環境管理與監測計劃等內容應充分借鑒排污許可證申請與核發技術規范、排污單位自行監測技術指南等文件，在保證環評文件質量的同時，也能保持與排污許可管理要求的一致性，為“一證式管理”打下良好基礎；再次，要整合管控對象，優化環評內容，統一環評與排污許可表單，推動形成“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數據”，形成“環評管準入、許可管排污”的環境管理體系[5]。在排污許可申報階段，要認真研讀環評報告，重點關注項目實際建成情況和環評文件階段的變化情況。在實踐過程中，技術管理部門也應對相關的標準、規范不斷地提出修訂、完善。

2.3 加強證后監管

生態環境部辦公廳《關于征求<排污許可證后管理指導意見（征求意見稿）>意見的函》（環辦規財函〔2018〕511 號）規定了排污許可證證后監管要求，要求環保主管部門高度重視排污許可證后管理，加強排污許可證質量專項檢查工作。排污許可證的核發及證后管理任務不僅專業性很強，同時涉及的工作量巨大，涉及核發質量的檢查及現場核查、證后自行監測、執行報告、管理臺賬的檢查等內容，對基層環保管理機構形成了巨大的壓力。

近幾年排污許可證發放工作中的實踐顯示，許多政府機構采用了購買第三方服務的方式，委托專業的環保咨詢機構對企業提交的排污許可證申請資料進行技術審核，以保障排污許可證的核發工作在有限的時間內做到合規合法。證后管理也可采用相同的模式，政府亦可委托專業環保機構協助完成證后監管的各項內容。

對于企業來說，領取排污許可證后仍舊面臨著長期的證后管理內容，企業也可以采取委托第三方服務機構的方式，完善自身環保管理工作，建立相關環保制度體系，及時解決企業存在的環保問題。值得注意的是，出于經濟上的考慮，很多企業尤其是中小企業不會選擇尋求第三方服務機構的幫助，這些企業在面對證后監管時會有更多的抗拒心理，或者心有余而力不足。國家一直都在積極鼓勵中小企業發展，尤其是新冠疫情以來，各地都在積極改善營商環境，在這個背景下，環境保護主管部門一方面需加強宣傳力度，使企業了解排污許可制度的必要性以及相關法律責任；另一方面需加強幫扶力度，可采用政府購買服務，委托第三方服務機構對企業提交的證后管理材料進行審核或者通過直接指導企業的方式來敦促企業履行相應的證后管理義務。

排污許可工作是一項長期的任務，相關政策及法律法規仍處在不斷的完善當中，相關政府部門應繼續完善相關的技術規范與指南，明確監測部門和執法部門的職責范圍，明確企業的法律責任和義務。無論是環保主管部門、還是企業或者是第三方技術機構，都需要對國家的相關環保政策進行了解，并且不斷更新自己的環保管理體系，這對于排污許可管理工作的開展起到很好的促進作用[6]。

結語

隨著排污許可制度在全國范圍內的逐步推行，一些問題逐步顯現。政府層面應不斷地完善法律法規和相關技術規范，加強監督、執法及宣傳教育；排污單位應主動承擔起自身的環保責任，提升環境管理水平，做到“自證守法”；第三方環保咨詢服務機構要加強社會責任心，及時跟進了解國家及地方的最新環保政策和技術標準，提高自身業務水平，更好地服務政府和企業。