生態(tài)損害下的公益林新模式

張 一 沈巧莉

（河南省博愛縣人民檢察院 河南焦作 454550）

引言

隨著經(jīng)濟(jì)化和現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，我國的生態(tài)環(huán)境有所惡化，自然生態(tài)遭到的破壞也變得較為嚴(yán)重。無論是需要治理的霧霾，還是污水橫流重金屬污染等人為因素造成的生態(tài)損害，都足以給人類敲響保護(hù)環(huán)境的警鐘。習(xí)近平總書記曾一直強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，可見我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要重視對(duì)于生態(tài)文明的建設(shè)。長(zhǎng)期以來，地方林業(yè)主管機(jī)關(guān)因客觀原因?qū)τ跒E伐樹木、盜伐林木等破壞國家森林資源的行政違法和刑事處罰案件未能履行補(bǔ)種復(fù)綠的行政處罰職能，在很大程度上增加了地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。針對(duì)該情況檢察機(jī)關(guān)充分利用檢察公益訴訟的法律監(jiān)督職能，結(jié)合環(huán)境、資源保護(hù)重點(diǎn)，著力破解地方政府難題，當(dāng)好黨委政府的法制助手，建立公益訴訟“補(bǔ)種復(fù)綠+精準(zhǔn)扶貧”新模式。

1 生態(tài)損害和生態(tài)修復(fù)的概念分析

1.1 生態(tài)損害

生態(tài)系統(tǒng)一般是指在自然界的一定空間點(diǎn)位內(nèi)，生物和環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體，在這個(gè)統(tǒng)一的整體內(nèi)，生物與環(huán)境之間相互影響，相互制約，并且在一定的時(shí)期內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。生態(tài)系統(tǒng)具有一定的自我修復(fù)能力，但是這個(gè)自我修復(fù)需要的時(shí)間是漫長(zhǎng)的。尤其是在我國大力推進(jìn)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，無論是出于人為因素還是來自于自然原因造成的生態(tài)受損，在長(zhǎng)期作用下都會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成一定的損害。生態(tài)受損一般是指人類在生活、生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)過程對(duì)自然生態(tài)環(huán)境或者是對(duì)于自然資源造成了一定的影響，嚴(yán)重的可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)、功能退化等現(xiàn)象[1]。

改革開放以來，我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在世界上我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍處于落后的地位，無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控還是對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的提出，都顯示出了我國對(duì)于快速提高經(jīng)濟(jì)水平的渴望。作為人口大國，經(jīng)濟(jì)如果一直提不上去，國際地位也永遠(yuǎn)得不到話語權(quán)。在這樣的時(shí)代背景下，我國在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)時(shí)常會(huì)以犧牲環(huán)境效益為代價(jià)，無論是重金屬及化學(xué)污染工業(yè)區(qū)還是對(duì)于濫伐樹木、盜伐林木等破壞國家森林資源等現(xiàn)象，都在不同程度上對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的影響。直到近幾年，我國的經(jīng)濟(jì)在世界上已經(jīng)處于前列，我們的生態(tài)環(huán)境也變得較差，需要治理的霧霾、荒漠化的土地都已經(jīng)成為阻擋我國生態(tài)建設(shè)的一道難題。習(xí)近平總書記曾一直強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，可見我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要重視對(duì)于生態(tài)文明的建設(shè)。

生態(tài)損害與以往傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)有著較大的差別，是基于環(huán)境侵權(quán)理論漏洞上的，可以說是對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的進(jìn)一步提升和完善[1]。隨著資源的大量開發(fā)和應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，人們?cè)谏钏娇焖偬嵘耐瑫r(shí)，周邊的環(huán)境也在無時(shí)無刻的發(fā)生改變，有些可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的破壞。

生態(tài)損害主要具有以下特征：

（1）生態(tài)損害的潛在性和長(zhǎng)期性

生態(tài)環(huán)境在遭受破壞后，并不是立刻就會(huì)顯示出破壞的后果。一般來講生態(tài)損害是由于人類長(zhǎng)期不良活動(dòng)使得生態(tài)遭受破壞，當(dāng)這些長(zhǎng)期積累的破壞超過生態(tài)系統(tǒng)所能承受的最大負(fù)荷時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)不能以自身的調(diào)節(jié)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)時(shí)，才會(huì)造成生態(tài)損害。例如，對(duì)于濫伐樹木、盜伐林木等破壞國家森林資源等現(xiàn)象，砍伐一兩棵樹木甚至是上百棵的樹木，并不會(huì)對(duì)國家森林資源造成修復(fù)困難的影響，但是如果長(zhǎng)期無休止進(jìn)行樹木的砍伐，可能會(huì)使得土壤和森林系統(tǒng)的破壞，出現(xiàn)荒漠化、沙化以及泥石流等現(xiàn)象。這些對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害并不是沒有發(fā)生，而是只有積攢到了一定的程度，才可能對(duì)導(dǎo)致嚴(yán)重的事故。很多人都認(rèn)為一些破壞行為并沒有對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，可能只是因?yàn)椴⑽磳?duì)人類的生活和生產(chǎn)活動(dòng)造成影響，可是當(dāng)這些潛在性的破壞一旦發(fā)生的時(shí)候，它可能會(huì)造成一些讓人追悔莫及的生態(tài)損害。

（2）生態(tài)損害造成的復(fù)雜性

生態(tài)損害的類型并不是一個(gè)單一的損害，在一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，當(dāng)生態(tài)損害發(fā)生時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致大氣、水、土壤等同時(shí)發(fā)生破壞，不難確定致害因素是哪一種。當(dāng)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)時(shí)，需要耗費(fèi)大量的人力、物力，往往具有嚴(yán)重的復(fù)雜性。例如在世界范圍內(nèi)發(fā)生的八大公害事件，對(duì)于馬斯河谷煙霧事件、多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件等，雖然在某些方面具有一些相同致病因素，但是差別還是很大的。

（3）生態(tài)損害的廣泛性

生態(tài)系統(tǒng)是在自然界的一定空間內(nèi)，生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體，在這個(gè)統(tǒng)一的整體中，生物與環(huán)境相互作用、相互影響。生態(tài)損害的影響十分的廣泛，當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)的某一部分發(fā)生損害時(shí)，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果沒有處理好整體的關(guān)系，可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)失去平衡。

（4）生態(tài)損害的難定性和多元性

對(duì)于造成生態(tài)損害的行為，并不是所有的行為都是違法行為，可能一些符合國家發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合法行為也會(huì)導(dǎo)致一些生態(tài)環(huán)境遭到破壞，因此對(duì)于造成生態(tài)損害的行為往往是很難判定的。

1.2 生態(tài)修復(fù)

生態(tài)修復(fù)一般是在人為因素影響下，通過一定的技術(shù)手段和經(jīng)濟(jì)支持，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力使已經(jīng)受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)、改善甚至重建。從法律的角度來看，生態(tài)修復(fù)就是對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞影響的個(gè)人、公司企業(yè)以及政府在生態(tài)環(huán)境遭受到破環(huán)之后，利用一定的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段對(duì)已經(jīng)受損的生態(tài)系統(tǒng)就行綜合性治理，并且要進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)賠償，承擔(dān)起自己所需要承擔(dān)的法律責(zé)任，改善生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，人們對(duì)于資源的索取日益增加，對(duì)生態(tài)造成的破壞也變得嚴(yán)重[4]。經(jīng)過長(zhǎng)期的積累，許多地區(qū)發(fā)生了很多水土流失、土壤酸化、土地沙漠化以及森林植被破環(huán)等嚴(yán)重的現(xiàn)象，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的治理迫在眉睫。當(dāng)前國家已經(jīng)注意到生態(tài)破壞已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，必要情況下將采取法律手段制定嚴(yán)格的生態(tài)修復(fù)管理規(guī)定。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，在全國甚至是全世界范圍內(nèi)，環(huán)境問題一直都是一個(gè)需要認(rèn)真對(duì)待的問題。生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染日益嚴(yán)重的情形下，各國都采取了多種方法去尋求最合理的修復(fù)方式，開展了多種以救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境修復(fù)為目的方式。由于生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)特性，對(duì)于一般受損的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)過生態(tài)系統(tǒng)自身的作用，在漫長(zhǎng)的時(shí)間后會(huì)回復(fù)到以前的狀態(tài)。但是對(duì)于受損嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境，很難經(jīng)過生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)劑能力恢復(fù)的一般也會(huì)采用一種以人工為主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)方式，這種生態(tài)修復(fù)通過對(duì)受損生態(tài)環(huán)境中的因素進(jìn)行修復(fù)，使各個(gè)因素保持正常的功能機(jī)制，從而達(dá)到受損的生態(tài)環(huán)境全面修復(fù)的目的。

生態(tài)修復(fù)管理存在以下問題：

（1）群眾缺乏環(huán)保意識(shí)，需加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)意識(shí)

改革開放以來，為了改變舊中國長(zhǎng)久以來一窮二白的面貌，我國的工業(yè)化進(jìn)程在不斷加快，生態(tài)環(huán)境也在不斷遭到損害，污染問題日益加劇。雖然人民的生活水平已經(jīng)有了很大的提升，但是我國大多數(shù)基層群眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意識(shí)僅僅是停留在很淺的層面，大多數(shù)群眾認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是國家的事，環(huán)境修復(fù)政府自己會(huì)處理好，和個(gè)人并無關(guān)系，尤其是農(nóng)村的群眾，對(duì)于環(huán)保并不敏感。我國應(yīng)加強(qiáng)基層生態(tài)環(huán)境生態(tài)修復(fù)法律政策和監(jiān)督制度，不能造成了嚴(yán)重的生態(tài)損害，完全不去考慮生態(tài)修復(fù)的困難。群眾對(duì)于生態(tài)修復(fù)一詞可能僅僅是停留在打撈河流垃圾、處理固體廢棄物、對(duì)于環(huán)境干凈等的認(rèn)知，并不了解生態(tài)修復(fù)過程，因此國家應(yīng)提高群眾的環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)于生態(tài)修復(fù)的認(rèn)知。

（2）生態(tài)修復(fù)法律政策和監(jiān)督制度有待完善

在二十一世紀(jì)初，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于一些能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展但是卻屬于重點(diǎn)污染型的企業(yè)，政府采取包容政策，常是走先污染后治理的道路。空氣的質(zhì)量和嚴(yán)重的霧霾已經(jīng)讓人難以窒息，河流的污水散發(fā)的惡臭已經(jīng)十里飄香，但是政府對(duì)于這種的生態(tài)損害已經(jīng)見怪不怪了。近年來，國家加強(qiáng)了對(duì)于環(huán)境的保護(hù)力度，自從習(xí)近平總書記提出綠水青山就是金山銀山，不能走先污染后治理老路后，我國的生態(tài)修復(fù)法律政策已經(jīng)提升了很多。對(duì)于砍伐樹木，盜伐樹木等破壞國家森林資源的行政違法和刑事處罰案件未能履行的職責(zé)，由于監(jiān)督制度的不完善，很大程度上增加了地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。本文著重實(shí)施監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，讓生態(tài)環(huán)境破壞者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)等責(zé)任，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)法律政策和監(jiān)督制度。

（3）生態(tài)修復(fù)實(shí)地調(diào)研不嚴(yán)謹(jǐn)

對(duì)于已經(jīng)損害的生態(tài)環(huán)境，需要進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和取樣分析，然后進(jìn)行綜合實(shí)驗(yàn)進(jìn)行剖析環(huán)境的污染程度，著重分析重點(diǎn)污染的因素，然后因地制宜的進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。但是對(duì)于生態(tài)損害的環(huán)境的調(diào)研有很多都是只是進(jìn)行粗略的走過程或者根據(jù)網(wǎng)上的一些數(shù)據(jù)來進(jìn)行總結(jié)，導(dǎo)致了對(duì)實(shí)地生態(tài)損害的錯(cuò)誤認(rèn)知，從而進(jìn)行錯(cuò)誤的生態(tài)修復(fù)方法。

2 生態(tài)損害賠償金及其存在問題和解決方法

2.1 生態(tài)損害賠償金

從本質(zhì)上來講，生態(tài)損害賠償金是用于修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境的資金。從法律上來講，生態(tài)損害賠償金是對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境的個(gè)人、企業(yè)或者公司的一種懲罰。經(jīng)常是指當(dāng)生態(tài)壞境破壞發(fā)生后，根據(jù)法院的判決或者是協(xié)商，由造成生態(tài)破壞的個(gè)人、企業(yè)或者公司進(jìn)行繳納的用于生態(tài)修復(fù)以及其他作用的資金。在近幾年，由于法律監(jiān)督和資金管理不當(dāng)，并不是所有生態(tài)破壞都得到了用于生態(tài)修復(fù)的賠償金，用于生態(tài)修復(fù)的資金是十分的巨大的，并不是所有的公司和企業(yè)都可以支付如此巨大的賠償金，在一些法律和資金管理的漏洞下，常會(huì)導(dǎo)致賠償金并沒有完全用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理。

2.2 生態(tài)損害賠償金問題及方法

（1）生態(tài)損害賠償金需要加強(qiáng)管理

當(dāng)前，在我國的生態(tài)損害賠償案例中，賠償金大多數(shù)是集中于對(duì)環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害作出賠償，但是用于生態(tài)環(huán)境損害的賠償金和修復(fù)資金是非常少的。現(xiàn)在很多地方都面臨著生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與環(huán)境公益訴訟獲賠資金的管理使用問題。本文強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法律政策和行政監(jiān)督，建立公益林區(qū)，林木獲得的所有資金和環(huán)境責(zé)任人賠償資金交于當(dāng)?shù)卣芾恚环矫嬗糜谏鷳B(tài)修復(fù)，另一方面用于扶貧。加強(qiáng)對(duì)賠償金的管理，使其能發(fā)揮真正的用途。

（2）責(zé)任人無法承受巨額賠償金

當(dāng)環(huán)境損害發(fā)生后，用于環(huán)境修復(fù)的資金是巨大的，對(duì)于中小型企業(yè)很多是無法承受巨額賠償金。因此，當(dāng)環(huán)境資源破壞者無修復(fù)和補(bǔ)種經(jīng)濟(jì)能力，則通過實(shí)施督促行政機(jī)關(guān)依法履職，讓環(huán)境破壞者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)、補(bǔ)種復(fù)綠和樹木養(yǎng)護(hù)等法律責(zé)任，并且需要在一定期限內(nèi)每周2 次，每次3 小時(shí)參與扶貧的宣傳、張貼海報(bào)等幫扶工作來彌補(bǔ)違法損失，在增加違法成本的同時(shí)，提高精準(zhǔn)扶貧的宣傳力度和貧困戶收入。

3 公益林的概念及標(biāo)準(zhǔn)

3.1 公益林概念[7]

公益林一般也成為生態(tài)公益林，為了改善人們的生存環(huán)境和維持生態(tài)平衡，更好的發(fā)揮生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的森林、灌木。公益林的作用有：保護(hù)水源、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、防止土壤沙化、防止水土流失泥石流、維護(hù)生態(tài)平衡等。

通過公益訴訟法律的監(jiān)督，選定專門的公益訴訟補(bǔ)種林區(qū)，建立公益林區(qū)。加大法律的監(jiān)督和司法的主要職能讓環(huán)境資源破壞者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)，補(bǔ)種復(fù)綠和林木養(yǎng)護(hù)等法律責(zé)任，同時(shí)約定待林區(qū)樹木撫育成活后所獲收益全部歸公益林區(qū)所在地政府所有，一方面用于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)的治理，另一方面所得收益用于扶貧或者直接分發(fā)貧困戶。

3.2 公益林實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

（1）合理選址，確定公益訴訟林區(qū)，既要保證土地權(quán)屬合法，又要適合林木生長(zhǎng)。

（2）督促行政機(jī)關(guān)依法履職，對(duì)全縣范圍內(nèi)濫伐樹木、盜伐林木行政和刑事案件進(jìn)行排查，確定未履行補(bǔ)種復(fù)綠責(zé)任的當(dāng)事人。

（3）向當(dāng)事人釋法說理，督促其簽屬補(bǔ)種承諾書，承諾在公益訴訟林區(qū)進(jìn)行補(bǔ)種。

（4）與公益林區(qū)所在地政府簽署文件，明確公益訴訟樹木成活后的全部收益將用于扶貧項(xiàng)目或者分發(fā)貧困戶。

3.3 生態(tài)公益林管護(hù)存在的問題

（1）公益林管理人員專業(yè)素質(zhì)有待提升

由于政府對(duì)于公務(wù)職位的嚴(yán)格管控，很多的公益林缺乏專業(yè)林業(yè)管理人員，在一些比較偏僻的地區(qū)，森林的護(hù)林人員大多數(shù)是從周邊村莊雇傭的村民來參與公益林的一些種植和養(yǎng)護(hù)工作，但是這些護(hù)林員只能完成最基本的林業(yè)工作，缺乏專業(yè)的林業(yè)知識(shí)，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的日常巡林工作，對(duì)生態(tài)公益林保護(hù)意識(shí)較差。

（2）政府對(duì)于公益林投資的項(xiàng)目比較少

很多生態(tài)公益林建立在群山之間，并且公益林位置偏遠(yuǎn)，分布零散，交通不便，管護(hù)難度較大。由于公益林保護(hù)投資項(xiàng)目少，公益林補(bǔ)償資金在使用上存在局限性，絕大部分公益林既無引水口，也無灌水設(shè)施。

3.4 生態(tài)公益林問題的解決對(duì)策[8]

（1）加強(qiáng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加大對(duì)“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念的宣傳，增強(qiáng)全民保護(hù)生態(tài)意識(shí)，形成全社會(huì)參與公益林建設(shè)，自覺保護(hù)公益林的良好氛圍。

（2）加大對(duì)生態(tài)公益林和建設(shè)力度。一是國家和地方政府要在公益林資源保護(hù)方面，進(jìn)一步加大公益林基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目支持和資金扶持力度。在公益林補(bǔ)償資金的使用和管理上，逐步提高對(duì)公益林設(shè)施投資建設(shè)的資金使用比例，確保公益林有效灌溉面積逐年增加，生態(tài)功能盡快得到恢復(fù)，進(jìn)一步提升林分質(zhì)量，公益林建設(shè)得到可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語

生態(tài)損害與以往傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)有著較大的差別，是基于環(huán)境侵權(quán)理論漏洞上的，可以說是對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的進(jìn)一步提升和完善。

環(huán)境公益訴訟自從頒布以來就一直受到人們的關(guān)注和期待，畢竟生態(tài)文明的建設(shè)離不開司法和法律的監(jiān)督。通過公益訴訟法律的監(jiān)督，選定專門的公益訴訟補(bǔ)種林區(qū)，建立公益林區(qū)。強(qiáng)調(diào)政府加強(qiáng)實(shí)施督促行政機(jī)關(guān)依法履責(zé)，讓環(huán)境資源破環(huán)者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)、補(bǔ)種復(fù)綠和林木養(yǎng)護(hù)等法律責(zé)任，破解“他人違法+資源受損+政府買單”的困境。