安全發展示范城市創建的信息化解決方案及探索

胡敏 董謙 朱燦松

(中鋼集團武漢安全環保研究院有限公司 武漢 430081)

0 引言

城市是人類社會發展到一定階段的產物，是人類群居生活的高級形式，其發展意味著人類不斷走向成熟和文明。2018年我國常住人口城鎮化率達到59.58%,戶籍人口城鎮化率達到43.37%；2020年常住人口城鎮化率達到60.00%,戶籍人口城鎮化率達到45.40%。隨著城市化進程的加快，大量人口涌入城市，使城市日益成為風險與危機的最大滋生與釀造地。對于自然災害、重特大安全事故等公共安全事件，若防控不當易引發耦合、疊加、連鎖反應，造成人員大量傷亡、財產重大損失和基礎設施大面積破壞。

2016年12月，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出，排查安全風險點、危險源，落實管控措施，構建系統性、現代化的城市安全保障體系，推進安全發展示范城市建設[1]。2018年1月，中辦、國辦印發《關于推進城市安全發展的意見》，明確提出安全發展示范城市建設的總體要求[2]。2019年上半年，國務院安委辦發布《國家安全發展示范城市評價與管理辦法(征求意見稿)》及《國家安全發展示范城市評價細則(征求意見稿)》。2019年11月，國務院安委會、安委辦分別正式發布《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》及《國家安全發展示范城市評價細則》，明確了創建范圍、創建原則、創建流程、創建重點、評價指標等。2020年3月，國務院安委辦正式發布《國家安全發展示范城市評分標準》[3]，國家安全發展示范城市創建進入實際操作環節。2020年9月，國務院安委辦正式發布《國家安全發展示范城市建設指導手冊》。通過創建安全發展示范城市，推動城市安全發展，提升城市風險防控關口前移和精細管理能力，加強城市安全監督管理，提升城市安全保障能力，解決城市安全深層次問題，有效提升城市本質安全，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實的實踐基礎。

1 工作回顧及存在問題

有關地方主動開展安全發展示范城市創建工作，創建達標的城市特征是：“基本形成健全的城市安全生產責任體系和制度保障體系，有力的安全生產科技支撐體系，有效的城市安全生產與職業病危害防控體系，完善的城市公共安全基礎防控體系，可靠的城市應急處置與事故救援體系，完善的安全生產與職業衛生監管監察體系，符合安全發展需要的經濟結構和產業布局，科學的安全發展城市標準和目標考核體系，在全國安全生產領域發揮示范和引領作用，率先實現安全生產狀況根本好轉，具備安全保障型社會的雛形。”[4]同時，在安全發展示范城市創建過程中，城市安全底數摸不清，存在著風險數據和應急資源信息不動態、專家參與不充分、部門聯動不強化等問題。

(1)風險數據和應急資源信息不動態。在開展安全發展城市建設基礎條件調查，了解城市安全底數，找出安全發展城市建設的短板，辨識安全發展城市建設工作重難點的過程中，采取層層辨識、層層上報、層層審核、層層匯總的模式，風險辨識評估結果無法及時被審核、修訂、完善，當企事業單位安全風險數據發生變化時無法及時更新相關風險信息，導致當地政府及相關行業主管部門無法及時掌握本行業領域風險數據，無法形成動態的風險數據庫。

(2)專家參與不充分。安全發展示范城市創建過程中需要相關行業領域專家對安全風險數據的全面性、真實性和規范性進行審核，但由于企事業單位及各層級的風險數據需要通過紙質或電子表單的形式層層匯總上報，專家不能及時跟蹤相關風險辨識狀況和對風險數據進行審核。在重大突發事件發生時，很難保證在第一時間調集專業知識匹配的專家趕赴現場，無法進行有效分析研討和給出較為準確的科學判斷，無法及時為應急指揮和決策提供專業知識幫助。

(3)部門聯動不強化。在安全發展示范城市創建工作中，各相關行業主管部門存在單打獨斗現象，未強化部門聯動，未整合各部門業務信息、應急資源和實時數據，未形成工作合力。

2 信息化解決方案

2.1 工作目標

建立風險管控系統和應急資源信息化平臺，涵蓋各行業領域，將各行業領域、地區的應急物資、裝備、隊伍、專家等應急資源匯總，實行動態管理。利用專家資源端、企業用戶端和管理員端，連接整合專家、裝備、知識等應急政府資源和社會資源，實現交互利用、協同匹配，從而實現應急需求與資源配置最優化、效能提升最大化。

2.2 指導思想

(1)夯實城市安全發展基礎。通過開展全方位、全過程的城市安全風險辨識評估，摸清風險底數，建立整套獲取風險數據的長效機制。

(2)制定城市安全發展規劃。針對城市安全風險管控的重點及短板，結合三年行動計劃、“十四五”規劃編制城市安全發展規劃，加強城市安全源頭治理、風險防控、監督管理、保障能力、應急救援等。

(3)健全創建工作目標責任機制。對標創建標準，突出重點，將各項整改提升指標明確分工，確保創建責任全覆蓋、管理無真空、工作無死角。

(4)爭達標保運行。通過開展培訓教育、公益宣傳、風險辨識與評估、整改提升、申報等一系列創建工作，力爭達到安全發展城市創建的標準并持續保持運行，形成安全發展城市創建長效機制。

2.3 工作流程

成立由“一把手”掛帥的領導小組，抽調各部門的精兵強將組建創建專班，研究梳理安全發展示范城市創建的工作方案，制定總體方案和工作清單，厘清各部門責任邊界，一板塊一部門一清單，動員部署，統籌推進。安全發展示范城市的創建工作實施階段具體如下：

(1)計劃準備與動員部署。制定推進安全發展示范城市創建實施方案，各行業主管部門制修訂本行業安全風險辨識評估標準，分地區、分行業、分層級組織開展培訓。

(2)城市安全風險評估及管控。各行業領域企事業單位開展本單位安全風險辨識評估，編制本單位的安全風險清單、重大危險源清單、脆弱性目標清單，調查本單位應急資源狀況及周邊單位可請求援助的應急資源狀況，編制應急資源調查表，并將風險數據和應急資源信息上報至行業主管部門。相關部門按照安全生產職責分工，組織專家對本行業領域企事業單位安全風險數據的全面性、真實性和規范性進行審核，匯總形成本行業領域的風險清單，并開展本行業領域、本部門政府層面應急資源調查和應急能力評估。

(3)建設信息化工作平臺。建立風險管控系統和應急資源信息化平臺，連接整合專家、裝備、知識等應急政府資源和社會資源。平臺企業用戶端將本單位的安全風險清單、重大危險源清單、脆弱性目標清單及時上報到系統平臺，行業專家可通過專家端隨時查看企事業單位在平臺上報的風險數據，對安全風險數據的全面性、真實性和規范性進行審核，并將審核意見通過系統反饋至企業，企業再次進行修訂、完善、系統上報。此系統平臺可及時更新相關風險清單，形成動態的風險數據庫，整合城市應急、規劃、交通、公安、水務、城管、氣象等各部門業務信息、資源和實時數據，實現業務協同、信息共享，打造風險感知、預警預測、應急調度一體化的城市安全風險信息管理平臺。在重大突發事件發生時，通過信息平臺，專家可通過從災害現場回傳的圖片、視頻、音頻等信息了解現場細節情況，進行有效的分析研討，給出較為準確的科學判斷，為應急指揮和決策提供專業支持，從而降低由于突發事件的高度不確定性造成應急決策失誤的概率。

(4)創建安全發展示范城市。各相關部門根據安全發展城市建設基礎條件及評估結果，了解本部門主管的行業領域城市安全底數，找出安全發展城市建設的短板，辨識安全發展城市建設工作的重難點，查找城市安全發展現狀與創建標準的差距，明確整改提升工作的方向和內容。各部門根據安全發展示范城市評價細則要求，落實創建安全發展示范城市各項措施，達到評價指標要求，并向創建安全發展示范城市建設領導小組辦公室提交相關支撐資料(紙質版和電子版)。創建安全發展示范城市領導小組辦公室組織專家審核《城市安全風險評估管控報告》及《城市安全風險清單》, 匯總編輯定稿。對城市安全狀況開展自評，形成《城市安全狀況自評報告》，自評合格后向省級創建安全發展示范城市領導小組提交申請。

(5)長效機制建設。持續建立和完善各項規章制度，強化考核獎懲，鞏固創建安全發展示范城市工作成果，建立城市安全風險治理長效機制。

3 應用案例

3.1 初步成果

2020年10月，中鋼集團武漢安全環保研究院有限公司承接江蘇省蘇州市“蘇州工業園區城市安全風險評估及應急預案”項目，完成《蘇州工業園區創建省級安全發展示范城市第三方評估報告》,為園區建立風險管控系統和應急資源信息化平臺并實行動態化管理提供支撐。主要工作內容涵蓋如下:一是完成了城市安全風險評估，組織4個功能區的375家重點企業參加4場培訓，對14個重點行業領域的1 525家(個)評估對象開展“三單”(較大以上風險清單、重大危險源清單、 脆弱性目標清單)和“兩報告”(應急資源調查報告、應急能力評估報告)培訓，形成《蘇州工業園區城市安全風險評估報告》(含16個分報告)；二是完成應急預案修編，在蘇州市預案的基礎上，根據園區的應急響應級別制定園區預案，結合園區特點進行部門職責劃分，形成《生產安全事故應急救援預案》《自然災害救助應急預案》《突發事件總體應急預案》和《蘇州工業園區應急能力評估報告》。

在《蘇州工業園區創建省級安全發展示范城市第三方評估報告》 中，對下一步工作重點提出建議：一是安全發展示范城市建設工作以風險辨識管控為核心，相關行業主管部門加強對其行業領域單位風險辨識管控工作的監督力度，采取典型示范與重點指導相結合的方式，協助相關行業領域建立完善安全風險辨識管控體系；二是研究適合園區教育、宗教活動、批發零售、餐飲住宿、房地產、租賃和商務服務、文化、體育和娛樂、衛生和社會工作等行業及自然災害領域的風險管控體系，建立風險辨識評估標準、風險清單和脆弱性目標清單上報及動態更新機制；三是優化危險源空間布局， 一方面根據定量風險評估法等確定的外部安全防護距離留出足夠的安全距離， 另一方面也應參考其大量泄漏時的緊急隔離距離和應急疏散范圍；四是防范對本單位人員及周邊其他非脆弱性目標人員的影響，采取預留足夠的防護距離、對現存受影響的人員聚集場所(如受易燃易爆化學品倉庫或使用場所影響的值班室、受粉塵爆炸影響的會議室等)采取搬離、抗爆等措施；五是根據綜合防災減災、防震減災、地質災害防治、防洪、道路交通安全管理等專項規劃細化年度工作計劃；調取地震安全性評價報告，結合園區第一次自然災害綜合風險普查結果，針對園區地質災害風險，編制年度地質災害防治方案；根據道路交通、軌道交通安全管理辦法，進一步完善棚戶區、城中村、危房改造管理辦法。

3.2 信息化解決方案建議

安全風險評估管控是一個動態更新過程，安全發展示范城市建設是一個長期過程。在信息化解決方案方面提出如下建議：一是以新一代智慧城市運行管理中心(簡稱IOC)為平臺，研究開發適合園區特點的重大風險監測預警模型，依托感知網絡，實現對高危領域、行業安全、城市安全、重點目標、自然災害等風險的動態監測和超前預警，進而實現對應急事件的統一指揮、多部門聯合響應；二是建立應急物資儲備信息管理系統，加強應急物資維護和管理，按規范標準建設和完善應急避難場所，定期開展園區綜合預案、重點行業領域專項預案的演練，擴展參與演練的單位和群眾范圍；三是重視覆蓋面廣的移動危險源的時空優化、 跟蹤管控問題，對于危險貨物運輸車輛，利用GPS監控報警系統及聯網監視功能，限制其行駛及停留的路段和時段；四是對于天然氣管道，應在規劃敷設路徑優化、與周圍設施留出足夠安全間距的基礎上，提高管網建設標準，加強泄漏檢測系統配置，采取先進技術手段對施工破壞風險進行監視預警；五是嚴格跟蹤易制毒化學品、劇毒化學品的來源及流向，也可考慮擴展到其他高風險危險化學品、放射性物質、高危害傳染病載體等，粘貼電子標簽，實施電子化管理。

4 結語

安全發展示范城市創建工作有四大關鍵因素，一是領導重視，人力和財力到位；二是申報材料與整治工作到位；三是統籌考慮、嚴謹推動每一步工作；四是建立長效機制。在實際創建工作中存在著風險數據摸不清、專家參與不充分、部門聯動不強化等問題，會帶來很大的負面影響。安全發展示范城市創建主體可通過建立城市風險管控系統和應急資源信息化平臺，整合城市應急、規劃、交通、公安、水務、城管、氣象等各部門業務信息、資源和實時數據，實現業務協同、信息共享，進而實現風險感知、預警預測、應急調度一體化。

在安全發展城市創建過程中，堅持生命至上、安全第一，立足長效、依法治理，系統建設、過程管控，統籌推動、綜合施策的基本原則，構建系統性、現代化的城市安全保障體系，建立健全安全發展示范城市創建工作的組織領導機制，落實城市安全管理安全生產責任，不斷提升城市治理體系和治理能力現代化水平，應用科技和信息化手段解決安全發展城市創建中的重難點問題。