“一業(yè)一證”改革試點消防工作面臨的問題和建議

■ 周嵐 浦東新區(qū)消防救援支隊三林大隊

在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，這是黨中央、國務(wù)院支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重大舉措，標(biāo)志著浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革正式進(jìn)入2.0 時代。

2019年7月，浦東新區(qū)在全國率先探索市場準(zhǔn)入“一業(yè)一證”改革，將一個行業(yè)準(zhǔn)入需要辦理的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，實現(xiàn)一個部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一個系統(tǒng)精準(zhǔn)指引、一張單子集成告知、一份表格智慧填寫、一套標(biāo)準(zhǔn)高效審批、一張證件即可準(zhǔn)營。以開辦便利店為例，改革后企業(yè)辦理的許可證從6 張整合成1 張，辦理時限從95 個工作日壓減到5 個工作日，申請材料從53 份壓減到10 份，填表要素從313 項壓減到98 項。

2020年11月，國務(wù)院批復(fù)同意《上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案》，自“證照分離”改革后，再次對浦東新區(qū)首創(chuàng)性改革予以肯定和支持，為“一業(yè)一證”改革進(jìn)一步打開了空間、加大了力度、強(qiáng)化了法治保障。《上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案》率先在全國確立了以“六個一”為核心的行業(yè)綜合許可和綜合監(jiān)管制度，聚焦市場準(zhǔn)入多頭審批、市場主體關(guān)注度高的31 個行業(yè)開展試點，明確浦東新區(qū)頒發(fā)的行業(yè)綜合許可證在全國范圍合法有效。

“一業(yè)一證”改革試點與當(dāng)前實行的公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制有相似之處也有截然不同之處，筆者作為一名浦東消防基層工作者，結(jié)合公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制實行一年以來的工作經(jīng)驗，對即將實行的“一業(yè)一證”改革試點中消防工作面臨的問題談幾點思考。

一、“一業(yè)一證”改革試點與公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制的區(qū)別

（一）辦理場所范圍不同

1．公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制涉及的場所有：歌舞娛樂放映游藝場所；歌廳、舞廳、錄像廳、游戲廳、網(wǎng)吧、夜總會、卡拉OK 廳和具有卡拉OK功能房間的場所、具有桑拿服務(wù)功能房間的場所等；大于300 平方米的賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、影劇院、禮堂、會堂、游樂場所、營業(yè)性健身、休閑場所、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機(jī)場航站樓、體育場館等。

2．“一業(yè)一證”改革試點涉及的場所有首批納入行業(yè)目錄中的20 類公眾聚集場所：電影院、游樂場、歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、游藝娛樂場所、酒吧和面積大于300 平方米的便利店、超市、飯店、現(xiàn)制現(xiàn)售小商鋪、烘焙店/面包房、咖啡館/茶館、浴場、健身房、賓館、藥店、母嬰用品店、書店、畫廊/藝術(shù)品展覽館、美容美發(fā)。

綜上所述可以看出有部分“一業(yè)一證”改革試點涉及的場所與公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制涉及的場所是一樣的，也就是說“一業(yè)一證”改革試點后這些場所將按照最新的要求實行“一業(yè)一證”而不再是公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全告知承諾制，其申報材料、填寫表格、辦理網(wǎng)站、辦事流程也將隨之變化。

（二）辦理職能部門不同

辦理《自由貿(mào)易試驗區(qū)公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全許可證》從受理許可及現(xiàn)場核查全程只有消防部門一家，而“一業(yè)一證”改革率先建立行業(yè)綜合許可制度，以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”為核心，配套建立職責(zé)明確、分工協(xié)作、多元共治的行業(yè)綜合監(jiān)管制度。舉例來說，一家便利店的審批涉及消防和市場監(jiān)管局2 個職能部門同時參與，一家賓館的審批涉及公安、市場監(jiān)管局、衛(wèi)健委、水務(wù)、煙草局、文體旅游局、生態(tài)環(huán)境局及消防共8 個職能部門。不同類型場所涉及不同的職能部門，和消防一家單打獨斗相比，“一業(yè)一證”改革試點后消防救援機(jī)構(gòu)將有更多的機(jī)會和其他職能部門合作，當(dāng)然如何在有限的辦結(jié)時間內(nèi)聚齊所有職能部門開展檢查、匯總信息、得出結(jié)論，形成高效快捷的長效工作機(jī)制也是下一步需要探索和思考的。

（三）發(fā)證程序不同

公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全檢查實行告知承諾制，將辦理順序由先檢查后發(fā)證調(diào)整為先發(fā)證后檢查，由建設(shè)單位或場所使用單位向消防救援機(jī)構(gòu)提出申請，當(dāng)事人承諾符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)并提供申報材料，消防救援機(jī)構(gòu)當(dāng)場作出行政許可決定并制作送達(dá)許可證，然后消防救援機(jī)構(gòu)再對該場所進(jìn)行檢查。

“一業(yè)一證”改革試點實行的是許可審查程序，實現(xiàn)“一標(biāo)核準(zhǔn)”。以審前服務(wù)、申請受理、材料審核、現(xiàn)場檢查等為基本程序環(huán)節(jié)，集成各部門審批程序，實現(xiàn)統(tǒng)一受理申請，各有關(guān)部門依法定職權(quán)并聯(lián)審批、限時辦結(jié)，審查結(jié)果匯總后再統(tǒng)一發(fā)證。

二、“一業(yè)一證”改革試點中面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）社會問題。群眾對消防專業(yè)術(shù)語及其含義的理解普遍沒有達(dá)到專業(yè)的水平，申報材料如何做到通俗易懂、易操作是推行“一業(yè)一證”改革試點的基礎(chǔ)，我們的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及申報表中非常專業(yè)的消防設(shè)施設(shè)備、場所性質(zhì)等填寫，部分群眾因理解不準(zhǔn)確填錯，致使現(xiàn)場核查與申報不一致，又因沒有容錯修改的機(jī)制和條件，增加群眾辦事負(fù)擔(dān)，同時也增加了現(xiàn)場核查人員的工作量。

（二）模式問題。“一業(yè)一證”改革試點的一大特點是“一證準(zhǔn)營”，將一個行業(yè)準(zhǔn)入涉及的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，集成有關(guān)單項許可證信息，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，各有關(guān)部門對行業(yè)綜合許可證中涉及本部門的內(nèi)容負(fù)責(zé)。但是一旦涉及某一個部門現(xiàn)場檢查不合格的情況，項目流程如何進(jìn)行有待后續(xù)文件明確。單就消防這塊，給整改時間進(jìn)行改正再復(fù)查發(fā)證，這樣是否能在非常有限的辦理時間內(nèi)整改完畢呢？如果無法在整改時間內(nèi)完成改正，不能發(fā)證，是否該單位就要重新再申報再走一次流程？所有涉及的職能部門再現(xiàn)場檢查一次，這樣重復(fù)的申報、檢查和簡政放權(quán)、便民利企的初衷背道而馳，同時該單位沒有在整改時間內(nèi)對隱患完成整改，將涉及行政處罰，也無益于改善營商環(huán)境。

（三）協(xié)作問題。“一業(yè)一證”改革試點中對于消防救援機(jī)構(gòu)最大的變化是全程將和其他職能部門一起完成工作，如何加強(qiáng)與其他各職能部門在審批、核查、監(jiān)管全流程各環(huán)節(jié)中的銜接，確保協(xié)同無縫隙、風(fēng)險防范無死角無疑是工作的又一難點。在實行一年多的公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全檢查實行告知承諾制中，因部門間缺乏信息互通，諸如社會單位重新裝修改變使用性質(zhì)后，妄圖投機(jī)取巧以換證名義直接申辦開業(yè)，規(guī)避向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門申報消防審核和驗收手續(xù)等現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，所以在“一業(yè)一證”改革試點中如何避免再次出現(xiàn)此類現(xiàn)象，如何加強(qiáng)各部門間信息實時互通極為重要。

（四）系統(tǒng)問題。在公眾聚集場所投入使用、營業(yè)消防安全檢查實行告知承諾制辦理過程中發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)無法更正容錯申報信息，手機(jī)執(zhí)法終端App 和消防監(jiān)督管理系統(tǒng)整合不夠，現(xiàn)場填寫的紙質(zhì)《消防安全核查記錄表》和消防監(jiān)督管理系統(tǒng)出具的《責(zé)令限期改正通知書》不能互通對接，導(dǎo)致監(jiān)督員多次填寫、重復(fù)錄入，辦結(jié)的承諾制項目也無法自動導(dǎo)入“雙隨機(jī)、一公開”系統(tǒng)并標(biāo)注承諾制項目標(biāo)簽，為后續(xù)的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管帶來難度。而“一業(yè)一證”改革試點涉及多個職能部門，信息互通更為重要，如果消防監(jiān)督系統(tǒng)未能與地方系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，基層只能分頭錄入，多頭錄入，效率低下，工作被動。這些系統(tǒng)問題在“一業(yè)一證”改革試點工作中的完善也是為審批和監(jiān)管提質(zhì)增效提供有力的支撐。

三、做好“一業(yè)一證”改革試點的幾點建議

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷規(guī)范執(zhí)法行為。一是加強(qiáng)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，要有危機(jī)意識，主動學(xué)習(xí)新規(guī)定、新要求、新程序，通過定期召開業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)會、執(zhí)法分析會和工作交流會等形式，分析工作中的疑點難點，總結(jié)好的工作經(jīng)驗，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力。二是加強(qiáng)服務(wù)理念，擺正位置，用好手中的權(quán)力，時時處處為人民群眾謀利益，不斷增強(qiáng)服務(wù)的高效性，提高辦事效率，減輕社會單位的負(fù)擔(dān)。

（二）完善監(jiān)管機(jī)制，不斷提升監(jiān)管水平。一是深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”，運用“一網(wǎng)統(tǒng)管”、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等智能技術(shù)打造“一鍵申報、自動派發(fā)、信息互通、執(zhí)法閉環(huán)”的智能監(jiān)管模式。二是以“雙隨機(jī)、一公開”為抓手，推動跨部門、跨區(qū)域“雙隨機(jī)、一公開”聯(lián)合抽查全覆蓋，加強(qiáng)事后監(jiān)管，將取得“一業(yè)一證”的單位納入雙隨機(jī)檢查庫中，每月隨機(jī)生成檢查對象和檢查人員名單，及時向社會公開檢查結(jié)果，實現(xiàn)消防監(jiān)督全程留痕、責(zé)任可溯。三是健全信用監(jiān)管機(jī)制，公開消防安全領(lǐng)域信用評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，對存在消防安全嚴(yán)重失信行為的社會單位（場所）和個人，將其列為重點監(jiān)管對象，增加抽查頻次，加大監(jiān)管力度，引導(dǎo)單位增強(qiáng)社會責(zé)任感。

（三）加大主責(zé)意識，不斷落實主體責(zé)任。社會單位首先要做到自身情況明、底數(shù)清，消防安全管理人員對單位的基本情況要熟知，重點部位位置、消防設(shè)施運行狀況、安全出口數(shù)量等都要做到心中有數(shù)。日常要經(jīng)常組織員工熟悉單位的疏散圖、滅火預(yù)案，防止小火變大火，避免造成人員傷亡。社會單位要將工作重點放在查改火災(zāi)隱患、增強(qiáng)員工消防素質(zhì)、督促落實主體責(zé)任上，真正實現(xiàn)管理自主、責(zé)任自負(fù)。

習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會說：“上海是一座光榮的城市，是一個不斷見證奇跡的地方。浦東開發(fā)開放30年的歷程，走的是一條解放思想、深化改革之路，是一條面向世界、擴(kuò)大開放之路，是一條打破常規(guī)、創(chuàng)新突破之路。”“一業(yè)一證”改革試點是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，作為消防基層工作者要積極主動回應(yīng)社會關(guān)切、主動規(guī)范執(zhí)法行為，從群眾反映最強(qiáng)烈的問題抓起，從最不滿意的環(huán)節(jié)改起，用實際行動踐行執(zhí)法為民的宗旨。