消防監(jiān)督非現(xiàn)場執(zhí)法的分析與構(gòu)建

■ 龍一鳴 韶關(guān)市消防救援支隊(duì)

2019年4月23日，新修正《中華人民共和國消防法》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著全國的消防工作監(jiān)督管理正式移交應(yīng)急管理部門，消防監(jiān)督執(zhí)法正式脫離公安機(jī)關(guān)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》不再適用于消防安全管理執(zhí)法領(lǐng)域。目前，在消防監(jiān)督執(zhí)法中執(zhí)法程序的主要依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》，但是實(shí)體法中對(duì)于執(zhí)法程序性的規(guī)定明顯不夠清晰，再結(jié)合《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》等部令尚未修改完成，對(duì)于新型消防監(jiān)督管理模式下的消防監(jiān)督執(zhí)法程序存在“頂層設(shè)計(jì)”的空白。

自消防改革后，消防監(jiān)督員面臨的一線消防執(zhí)法壓力日益增大。特別是對(duì)于消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，放開準(zhǔn)入門檻后，如何加強(qiáng)監(jiān)管是每級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)面臨的重大問題。但是對(duì)于消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)違規(guī)從業(yè)、從業(yè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等方面的取證是制約實(shí)施有效監(jiān)管的重要因素。其次，涉及大量占用消防車通道的監(jiān)管工作也讓一線消防監(jiān)督執(zhí)法面臨巨大壓力。2019年上級(jí)進(jìn)一步明確消防車通道管理若干措施，加大對(duì)消防車通道管理的力度，通知明確要求依法采取行政強(qiáng)制措施，但是對(duì)于現(xiàn)場執(zhí)法取證、行政相對(duì)人的申訴、辯解等權(quán)利保障未有明確指引。

上述兩個(gè)方面的執(zhí)法問題只是基層消防監(jiān)督執(zhí)法眾多疑難問題中的冰山一角，更深層次的問題是傳統(tǒng)消防監(jiān)督執(zhí)法模式難以適應(yīng)新歷史條件下的消防監(jiān)督管理工作。消防執(zhí)法改革等一系列文件為“五位一體”的新型消防監(jiān)督管理模式提供了實(shí)體性框架，配套的執(zhí)法程序等文件雖然已經(jīng)被提上日程，但是通過部分文件的征求意見稿來看仍然沒有從執(zhí)法程序上實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”。筆者認(rèn)為，要正確面對(duì)社會(huì)面“違法過剩”的現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法效率、強(qiáng)化秩序管理的要求，可以學(xué)習(xí)借鑒交通道路運(yùn)輸領(lǐng)域以及城市管理領(lǐng)域中非現(xiàn)場執(zhí)法模式，按照“程序法定”的原則要求，在出臺(tái)消防監(jiān)督執(zhí)法程序中為消防監(jiān)督非現(xiàn)場執(zhí)法模式明確定位。

一、非現(xiàn)場執(zhí)法模式的應(yīng)用

誠言，非現(xiàn)場執(zhí)法并不是行政法律法規(guī)上的“法言法語”，有部分管理領(lǐng)域也稱為“非接觸性執(zhí)法”，因此在不同管理領(lǐng)域中也有不同的定義。例如在交通道路運(yùn)輸領(lǐng)域主要是依據(jù)《道路交通安全法》以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》制定的執(zhí)法流程，憑借交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備對(duì)交通違法行為進(jìn)行證據(jù)固定，通過短信、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式進(jìn)行違法告知行為，從而做出行政處罰決定。在城市管理領(lǐng)域，主要通過固定案件的客觀證據(jù)，完善證據(jù)鏈后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式，實(shí)現(xiàn)“零口供”辦案。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，主要通過建成分布式智慧環(huán)保電監(jiān)管系統(tǒng)，執(zhí)法人員通過電腦端、移動(dòng)端，就可及時(shí)掌握企業(yè)生產(chǎn)、治污設(shè)施運(yùn)行情況，第一時(shí)間解決環(huán)境問題，有效控制污染物排放。從上述各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用情況來看，非現(xiàn)場執(zhí)法模式（或稱“非接觸式執(zhí)法”）主要應(yīng)用在違法行為的取證調(diào)查環(huán)節(jié)中的證據(jù)固定，進(jìn)而簡化執(zhí)法調(diào)查程序，在違法行為量大面廣、社會(huì)損益總和大而單個(gè)案件損益較小的方面能夠發(fā)揮顯著的監(jiān)管效果。

在消防執(zhí)法改革中，不少地區(qū)陸續(xù)推行“智慧消防”或者監(jiān)控平臺(tái)，例如廣東推行消防安全監(jiān)管平臺(tái)，通過物聯(lián)網(wǎng)將企業(yè)消防設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)匯總平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)測；消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)一平臺(tái)出具消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)可回溯追查等等。利用科技手段實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)管是大勢(shì)所趨。因此，非現(xiàn)場執(zhí)法模式在消防監(jiān)管上同樣具備監(jiān)管基礎(chǔ)。

二、非現(xiàn)場執(zhí)法模式的缺陷

在實(shí)際的現(xiàn)場執(zhí)法場景中，執(zhí)法者與行政相對(duì)人本來就天然存在“矛盾—對(duì)抗”的關(guān)系，普遍會(huì)遇到行政相對(duì)人的不配合、設(shè)置時(shí)阻撓執(zhí)法取證的情況。非現(xiàn)場執(zhí)法模式往往利用舉報(bào)投訴照片、監(jiān)控設(shè)備拍攝、電子數(shù)據(jù)記錄等方式對(duì)違法行為進(jìn)行固定，進(jìn)而形成明確的違法行為證據(jù)鏈。但在實(shí)踐當(dāng)中，非現(xiàn)場執(zhí)法模式至少暴露了三個(gè)方面的問題。

（一）與行政法原則沖突

1.與處罰教育相結(jié)合的原則要求沖突。在其他領(lǐng)域的應(yīng)用中，非現(xiàn)場執(zhí)法往往是“一拍定型”，對(duì)于違法行為的情節(jié)基本不存在自由裁量的空間。例如在違章停車方面，拍攝停車照片違章后進(jìn)而通知行政相對(duì)人接受處理，與輕微違法行為應(yīng)當(dāng)予以告知違反事實(shí)及危害性，令其糾正而不處罰相違背。在消防監(jiān)管中，對(duì)于占用消防車通道查處的行為，一線消防監(jiān)督員往往對(duì)于占用通道的駕駛?cè)酥苯影凑债?dāng)場處罰的條件進(jìn)行行政處罰，對(duì)于沒有在場的駕駛?cè)恕⑺腥司桶凑找扑凸步痪块T處理。一方面，把行政處罰作為管理的目的，導(dǎo)致沒有真正發(fā)揮教育的作用，使占用消防車通道的行為屢禁不止。另一方面，消防監(jiān)督員擅自移送消防安全違法行為，未依法履行《消防法》賦予職責(zé)，導(dǎo)致兩個(gè)不同的執(zhí)法主體在查處結(jié)果中陷入不公平的困境。

2.與權(quán)利保障原則的要求沖突。按照《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)于實(shí)施行政處罰前應(yīng)當(dāng)予以告知行政相對(duì)人處罰的事由以及情節(jié)，提供陳述申辯的渠道。但實(shí)際執(zhí)法過程中，對(duì)于非現(xiàn)場執(zhí)法模式下的行政處罰往往是行政機(jī)關(guān)通過短信、網(wǎng)站等方式“通知”行政相對(duì)人“查詢”。非現(xiàn)場執(zhí)法模式下的信息滯后性往往讓行政相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)利沒有辦法得到充分的滿足，不利于人權(quán)保障的需求。

（二）缺乏法定程序保障

目前正在實(shí)施的《行政處罰法》中關(guān)于當(dāng)場處罰、一般處罰的規(guī)定適用于現(xiàn)場執(zhí)法層面的規(guī)定，基于非現(xiàn)場執(zhí)法的特點(diǎn)無法直接適用，進(jìn)而有不少學(xué)者提出要在行政處罰法修改稿中明確非現(xiàn)場執(zhí)法程序的定位。誠然，非現(xiàn)場執(zhí)法模式在現(xiàn)行法律上沒有相關(guān)的依據(jù)，各領(lǐng)域?qū)嵤┑姆乾F(xiàn)場執(zhí)法模式只是“自定程序”而非法定程序。在自定程序中，必然會(huì)存在有利于行政機(jī)關(guān)的本位主義思想以及程序不夠正當(dāng)性，從而引起群眾質(zhì)疑。

（三）在實(shí)行層面的困難

無論是在交通違法行為還是在占用消防車通道的消防安全違法行為中，都是通過“車找人”的方法明確行政相對(duì)人。但是結(jié)合公安交警部門已有的車輛所有人、管理人的數(shù)據(jù)庫能夠比較精準(zhǔn)確定行政相對(duì)人信息，但是對(duì)于消防救援機(jī)構(gòu)往往缺乏單位人員信息的數(shù)據(jù)庫，行政處罰的成本太大，容易產(chǎn)生“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象。其次，在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)違法從業(yè)、服務(wù)質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)等問題，引發(fā)對(duì)開展消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)調(diào)查的取證調(diào)查缺乏執(zhí)法指引，對(duì)于非現(xiàn)場執(zhí)法信息采集、消防設(shè)施設(shè)備信息等證據(jù)無法達(dá)到“必須全面、客觀、公正地調(diào)查”的要求，導(dǎo)致消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力。

三、消防監(jiān)督的非現(xiàn)場執(zhí)法法律規(guī)范設(shè)計(jì)

依靠科技手段實(shí)施消防監(jiān)管，不僅可以有效彌補(bǔ)消防監(jiān)督力量的不足，提高火災(zāi)防控效率，擴(kuò)大管控范圍，而且對(duì)于消防安全違法行為的情節(jié)定性，調(diào)查取證起到非常重要的作用。筆者認(rèn)為，消防監(jiān)督執(zhí)法程序尚未沒有出臺(tái)，必須在制度設(shè)計(jì)中充分考慮非現(xiàn)場執(zhí)法模式的程序因素，彌補(bǔ)實(shí)踐中出現(xiàn)的缺陷問題，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場執(zhí)法基本程序法治化，進(jìn)一步深化消防執(zhí)法改革的程度。

（一）全面依照《立法法》制定執(zhí)法程序規(guī)章

按照《立法法》中有關(guān)部門規(guī)章制定要求，在制定出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)向社會(huì)征求意見，充分吸收群眾對(duì)于消防監(jiān)督非現(xiàn)場執(zhí)法基本程序的意見，引入專家學(xué)者、監(jiān)管對(duì)象等技術(shù)性建議，確保執(zhí)法程序的社會(huì)參與度，提高執(zhí)法程序的科學(xué)性、合理性。重視執(zhí)法行為的定期評(píng)估制度，結(jié)合新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展模式，真正發(fā)揮行政執(zhí)法對(duì)行政管理的積極作用，適時(shí)調(diào)整相關(guān)部門規(guī)章與程序性規(guī)定，解決基層一線行政執(zhí)法難題。

（二）確立非現(xiàn)場執(zhí)法基本程序原則

規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法基本程序，需要正確處理非現(xiàn)場執(zhí)法原則與現(xiàn)場執(zhí)法原則的關(guān)系，以《行政處罰法》中所規(guī)定的原則為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確非現(xiàn)場執(zhí)法的專門原則，具體來說就是非執(zhí)法程序始終要貫徹落實(shí)處罰與教育相結(jié)合的原則和權(quán)利保障原則。一是要明確非現(xiàn)場執(zhí)法中的“考察”原則。要盡量對(duì)消防安全違法行為情節(jié)的輕重進(jìn)行考慮，使不同懲戒手段與不同情節(jié)相適應(yīng)，達(dá)到懲戒與教育相融合的目的。二是要明確非現(xiàn)場執(zhí)法中的“陳述申訴”原則。要貼合執(zhí)法實(shí)際，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)等多種手段聽取行政相對(duì)人對(duì)違法行為的意見和辯解，保障基本人權(quán)。三是要明確非現(xiàn)場執(zhí)法中的“控權(quán)”原則。一方面在制定自身執(zhí)法程序的過程中避免落入機(jī)關(guān)本位主義，注重權(quán)力行使必須在法律框架下運(yùn)行，避免“便行（政）不便民”問題。另一方面要確保公眾保障程度，及時(shí)告知行政相對(duì)人相關(guān)違法行為信息，完善相關(guān)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。四是要明確非現(xiàn)場執(zhí)法中的證明標(biāo)準(zhǔn)，參考刑事案件辦理程序中的“疑罪從無”原則，明確調(diào)查取證責(zé)任。

（三）重點(diǎn)做好“兩個(gè)環(huán)節(jié)”的程序銜接

從實(shí)踐中，非現(xiàn)場執(zhí)法主要分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是調(diào)查取證環(huán)節(jié)，是指消防監(jiān)督員在現(xiàn)場檢查過程中通過資料收集、證據(jù)固定等方式對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)所獲得的證據(jù)。二是行政處理環(huán)節(jié)，是指根據(jù)收集的證據(jù)對(duì)違法行為進(jìn)行定性、審批各方面的處理。非現(xiàn)場執(zhí)法實(shí)際上是對(duì)違法行為調(diào)查取證的簡化，第一，要實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法設(shè)備、監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行檢定公示，不能隨意憑借一張數(shù)碼照片、手機(jī)照片對(duì)違法行為進(jìn)行固定，引起取證隨意不規(guī)范的問題。第二，要明確各類電子證據(jù)的法定采集方式，包括公安機(jī)關(guān)人員信息庫、市場監(jiān)管部門涉企信息庫以及舉報(bào)證據(jù)采集等，確保行政相對(duì)人的信息通過法定數(shù)據(jù)共享方式獲取，不濫用或隨意收集個(gè)人信息，引起行政相對(duì)人的質(zhì)疑。第三，在取證環(huán)節(jié)中要同步采取文書留置、電話告知、短信送達(dá)等方式告知違法信息，確保執(zhí)法行為的公開性。第四，在處理環(huán)節(jié)中堅(jiān)持“人到案處理”的原則，例如不能直接對(duì)車輛進(jìn)行處罰或者加重消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)所服務(wù)的對(duì)象對(duì)于技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量、水平責(zé)任的負(fù)擔(dān)。第五，正確理解《行政處罰法》中“當(dāng)場做出行政處罰決定”含義，對(duì)于不在現(xiàn)場的行政相對(duì)人（無委托人）不能做出當(dāng)場處罰決定。事后接受調(diào)查，依法聽取陳述申訴意見后可以采用簡易處罰程序作出處罰決定。

（四）完善非現(xiàn)場執(zhí)法行為的監(jiān)察

非現(xiàn)場執(zhí)法模式不同于傳統(tǒng)執(zhí)法模式，可以完全依靠事后執(zhí)法檔案考評(píng)的方式進(jìn)行監(jiān)督。在非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，要重點(diǎn)規(guī)制消防監(jiān)督員的“自由裁量權(quán)”，擴(kuò)大在非現(xiàn)場執(zhí)法行為過程中行政相對(duì)人對(duì)于執(zhí)法異議、違法舉報(bào)等信息收集渠道。建立執(zhí)法行為全過程拍攝的工作規(guī)范，一方面加強(qiáng)消防監(jiān)督員行政執(zhí)法中的“內(nèi)控”管理；另一方面保障在執(zhí)法異議的過程中能夠追溯，還原執(zhí)法場景。另外，還要探索建立“飛行檢查”制度，對(duì)采用的執(zhí)法設(shè)備、監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行不定期檢查，確保在用設(shè)備符合法律法規(guī)的相關(guān)要求。

四、結(jié)語

新一輪的消防執(zhí)法改革的總體方向是進(jìn)一步規(guī)制消防救援機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法權(quán)，未來修訂消防法或者出臺(tái)部門規(guī)章的總體趨勢(shì)也將會(huì)如此，人民群眾日益重視關(guān)注消防安全環(huán)境，就必然要求消防監(jiān)督實(shí)現(xiàn)法治化，實(shí)現(xiàn)法治化必然要求消防行政執(zhí)法行為走上“程序法定”的道路。

（一）面對(duì)社會(huì)面“違法過剩”的行為，要充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)手段，借鑒其他領(lǐng)域“非現(xiàn)場執(zhí)法”模式，解放消防監(jiān)督員人力物力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)火災(zāi)防控24 小時(shí)監(jiān)督，為強(qiáng)化監(jiān)管，提高效率發(fā)揮不可磨滅的作用。

（二）面對(duì)消防監(jiān)督員“街頭官僚”的定位，要充分運(yùn)用法定制度、程序進(jìn)一步規(guī)范違法取證環(huán)節(jié)，精細(xì)化執(zhí)法行為，實(shí)施更加嚴(yán)密法治監(jiān)督體系，防止濫用執(zhí)法行為中的“自由裁量”。

（三）面對(duì)消防改革法律法規(guī)“立改廢”的進(jìn)程，要充分利用改革契機(jī)，深度調(diào)研、深入了解基層一線執(zhí)法實(shí)務(wù)工作，總結(jié)過往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及做法，本著執(zhí)法為民的理念使執(zhí)法方式更人性化，實(shí)現(xiàn)法律制定的目的和價(jià)值追求。