對自治區本級國有土地盤活利用工作的思考

目前，自治區本級國有土地資源比較豐富，主要集中在林業、農墾、監獄系統、農業等幾個部門，這部分國有土地資源對廣西經濟、社會的可持續發展具有巨大的支撐作用。但是長期以來，有些部門不重視管理，粗放利用，造成土地資源浪費。筆者在對近幾年來自治區本級國有土地經營管理現狀以及儲備工作實際情況進行調查、研究、分析的基礎上，從管理機制、規劃編制、權屬糾紛、出租管理、產業用地、預留安置等方面，就如何更有效率地盤活、利用自治區本級國有土地進行初探。

一、自治區本級國有土地資源基本情況

自治區本級國有企事業單位土地資源豐富，為了管好、用好這些資產，2012 年自治區黨委、政府建立自治區本級土地儲備運行機制，先后印發了一系列政策文件。截至2020 年12 月31 日，廣西土地儲備中心（以下簡稱儲備中心）累計收儲自治區本級土地約4 000 公頃，累計投入收儲開發資金100億元左右，已依法供地約368.53 公頃（含基礎設施、公益用地等約60 公頃），出讓（處置）總收入約160 億元，目前已收儲待開發后供應土地約3 580 公頃（實際可出讓約1 333.33 公頃），庫存土地市場價值估算約400 億元。2020 年，為了應對新冠肺炎疫情，儲備中心新增簽約收儲土地約255.07 公頃，累計組織出讓自治區本級儲備土地13 宗，總面積約136.33 公頃，實現自治區本級土地出讓總收入67.52 億元。

二、自治區本級國有土地處置管理和土地儲備工作存在的問題

（一）自治區本級國有土地處置政策執行不嚴格

2012 年以來，自治區黨委、政府高度重視自治區本級國有土地管理，明確對自治區本級國有土地采取“先審批后處置”和“四個統一”的處置管理規定。這些文件的出臺，體現了自治區黨委、政府對自治區本級國有土地處置管理和儲備工作的重視程度。目前，自治區本級國有土地處置管理機制體制已運行8 年，體制已相對完善。經過多次調研，筆者發現，廣西各市、縣政府及區直部門對自治區本級國有土地的處置流程不夠了解，執行不嚴格，未批先用、擅自合作開發、對外出租、低效利用等問題較突出。

（二）規劃職權不統一

《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》（以下簡稱《辦法》）規定“城市、鎮、鄉總體規劃確定的規劃區外的農墾管區應當編制總體規劃和詳細規劃，農墾管區內的建設活動應當符合規劃要求”。同時，自治區政府授予了廣西農墾局總體規劃編制、詳細規劃編制和審批職能，其中，總體規劃需報送自治區城鄉規劃主管部門審批。區內各市、縣政府在編制土地利用總體利用規范時，與國有農、林場溝通協調不夠，規劃安排的建設用地指標和空間相對不足；大部分國有農林場用地不在城市規劃控制范圍內，不符合城市管理規范。在規劃方向、用地布局、項目安排、耕地保護等方面存在較多矛盾沖突。

（三）土地權屬存在糾紛

我國的國有農、林場大部分成立于二十世紀五六十年代，國有農、林場的邊界范圍、確權依據不夠規范，糾紛問題比較突出，村民侵占國有農、林場土地現象也時有發生。

（四）對外出租管理混亂

部分區直單位擅自將土地對外出租，有的租期長達20～30 年，給自治區的收儲盤活工作增加了難度，增加了收儲成本。如某公司收儲項目土地上的房產現已全部對外出租給8 家公司經營，且租約未到期。一旦解約，部分區直單位將面臨高額賠償，嚴重影響收儲供應進度和出讓收益。又如某農場，將133.33 公頃的土地租賃給承租方用于種植花木苗圃，自治區政府在收儲土地處理地上物時，承租方提出的補償金額高達1.5 億元，收儲成本巨大。

（五）產業項目用地不規范

有些企業以產業用地為由，利用土地進行房地產開發，這些行為不利于土地的合理利用和產業的發展。

（六）對預留安置用地的處理方式不統一

近幾年來，區直單位就預留安置用地提出的選址、留用比例和供地方式各不相同，需要進一步溝通協調來完善落實。

三、建 議

（一）利用法治建設來推動管理改革創新

對于變性處置的土地應該嚴格按照自治區的有關規定執行，依據“先審批后處置”和“四個統一”的規定辦理；加強宣傳指導、深入開展調研，制定方案，出臺政策，如加強本級國有土地資產管理的辦法或意見等。依據相關法規政策來處理涉及土地管理的各項工作，解決土地管理中遇到的困難和問題，并制定相關制約措施，防止國有資產流失。

（二）理順規劃職權，做好新一輪空間規劃工作

近年來國家給予廣西的空間規模有限，建議各權屬單位全面詳查本單位管理使用的土地，“摸清家底”，按照“城市規劃區外土地布局農業、林業產業，提高土地高效利用和規劃區內土地進行綜合開發、高效規劃開發土地”的思路提前謀劃，按照項目的輕重緩急對用地進行排序安排，充分利用2020?2035 年第一輪國土空間規劃服務期的空間規模指標。充分考慮區直企事業單位主業發展和城市規劃區內土地開發利用有機結合，相互促進，達到多贏目的。

同時，依法將自治區農墾局的墾區規劃管理職能納入各市、縣自然資源主管部門統一行使規劃編制、修改、實施和用途管制的職責當中，將國土空間規劃作為用地報批、規劃許可等唯一的合法依據。結合“三條紅線”的劃定，優化國有農、林場的國土空間開發保護格局，優先整治存在生態退化、水土流失、土壤污染等問題的項目，引導政策和資金向國有農、林場傾斜。指導國有農、林場等區直企事業單位依法依規做好規劃修改工作，解決近期急需建設的項目用地需求。

（三）做好調查摸底工作，按照屬地管理原則加大權屬糾紛調處力度

對全區農、林場土地糾紛和被侵占情況進行全面調查摸底，按照屬地管理原則，及時指導各地加大權屬糾紛調處力度。同時開展國有林場權屬界線核實工作，對涉及重復登記部分按程序予以更正。

（四）制定政策規范出租、抵押管理

進一步加強自治區本級國有土地的管理，規范區直企事業單位對外出租抵押本級土地的行為。一是按照自治區政府于2020 年5 月20 日召開的收儲盤活工作推進會的會議精神，對擅自出租土地行為依法依規處理。二是區內各市、縣自然資源主管部門會同區內各市、縣財政部門，研究制訂有關政策措施，就本級國有土地的出租審批流程、租期、租金使用以及退租等方面進行規范管理，建立懲戒措施。

（五）進一步規范大健康、大文旅等產業項目用地行為

依據國家法律、國家產業用地政策供應土地，保障產業項目用地需求，堅決防范以產業項目為名義進行變相圈地和過度開發房地產。

（六）因地制宜做好預留安置用地

自治區本級國有土地分布在全區14 個設區市，各地的征地拆遷安置政策均不同，安置用地的留用方式和比例有差異。為了維護當地政府征地拆遷政策的統一性和連續性，避免當地征地拆遷秩序混亂，筆者提出三點建議：一是自治區政府和各市、縣政府已經明確留用地比例和方式的，按照已經明確的措施來辦理；二是自治區政府和各市、縣政府未明確留用地的比例和方式的，按照不高于當地征收集體土地的補償標準并與當地市、縣政府協商明確；三是嚴格按照土地管理法等相關規定明確留用地的用途和供應方式。

＜＜＜周燕芳/攝