當前政府采購招投標工作中的問題與對策

當前公開招標已成為政府采購的一種主要方式，它的實施節約了政府采購成本，也提高了資源的市場化配置效率，促進了政府采購事業的快速發展。但實踐中也存在著串圍標高發、質疑權利濫用、招標不規范、監督管理不力等方面的問題。本文對其存在的問題及其原因進行了探討，并提出了完善制度、注重培訓、加強監管等方面的對策。

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

據中國政府采購網相關數據顯示，公開招標在政府采購方式中的占比已由2018年的70.5%上升到2019年的78.3%，提升7.8個百分點，可以說當前公開招標已經成為政府采購的主要采購方式。公開招標的實施節約了政府采購的成本，也能提高了資源的市場化配置效率，促進了政府采購事業的快速發展。但是在政府采購的招投標實踐中，也存在著一些的問題，值得我們思考和研究。

一、當前我國政府采購招投標工作中存在的問題

當前，我國地方政府采購招投標工作中，存在的問題主要集中在串圍標高發、質疑權利濫用、招標不規范、監管不到位等幾個方面。

（一）串圍標高發。串標是指投標人與招標人之間內外勾結，或者幾個投標人之間互相串通，排擠其他競標企業，騙取項目中標的行為。圍標是指幾個投標人之間通過互相約定，一致抬高或壓低報價進行投標，限制其他企業競爭，使內定投標人中標的行為。近年來串圍標現象高發，以至于業內流傳著“無標不串（圍）”的調侃。2018年8月，江蘇連云港某區文化城亮化項目采購，15家參與單位中，竟有7家單位的報價及投標文件響應異常，后經該市經偵支隊偵破定性為串圍標，7家企業共11人被繩之以法。2019年10月安徽安慶市某政府項目招標，466家企業參加，竟然有84家結成投標聯盟。

（二）質疑權濫用?！墩少徺|疑和投訴辦法》第十條和第十三條規定了供應商在得知或應知其合法合理權益受損7個工作日內擁有提出質疑的權利，而采購人及其代理機構不得無故拒絕接受。這本是政府保護供應商權益的一種救濟方式，是對政府采購活動進行社會監督的有力手段。但在執行中，這一權利的行使卻變了味，成為部分無良供應商胡攪蠻纏、肆意折騰招標人與招標代理人的工具。據中華人民共和國財政部國庫司（政府采購管理辦公室）文件顯示，2020年4-12月間，僅針對省級或相當層次的政府采購質疑答復不滿，進而投訴到國庫司的就有200多起，至于那些省級以下政府采購業務中的質疑就更是數不勝數了。

（三）招標不規范。招標不規范主要表現為招標文件制定不規范，有傾向性和不合理的排他限制性門檻;招標過程不規范，資格審查不嚴、代理機構干擾評審、評審專家不專業等。目前我國的政府采購招標主要由省市縣三級政府采購中心（公共資源交易中心）負責，市級以上的政府采購一般由政府采購中心在編工作人員或是其合同聘用人員負責招標業務，而縣區級政府采購因同級政府采購中心（公共資源交易中心）人員編制和經費的限制，往往是由社會代理機構借用政府采購招投標場地進行開標的，招標過程中的不規范很難防范。

（四）監管不到位。當前政府采購的監管部門主要為設立在各級政府財政部門的政府采購處（科），而執行招標業務的政府采購中心也是財政部門內設機構，作為招標人的各政府組成部門，也是拿著財政的經費在招標，這讓政府采購監督陷入了“自己監督自己”的怪圈。從不少省級政府采購平臺可查詢的數據來看，省級層面的監管相對規范一些，發出的處罰決定書相對較多，而市縣級層面的監管相對較少，不少市縣政府采購監管部門一年做出的處罰決定書是個位數，更有甚者竟是零處罰，政府采購監管就無從談起了。

二、當前我國政府采購招投標工作亂象的原因分析

政府采購是一項復雜的工作，其當前招投標中出現的問題，其原因也是多個方面的，既有經濟利益的糾葛，也有制度建設和人員素質的問題，還有監管作不作為的因素。

（一）高額利潤的誘惑。雖然《政府采購法》《招投標法》對串圍標等行為進行了規范和打擊，但是由于串圍標本身具有隱蔽性，而且比行賄等行為更容易中標。受高額利潤的誘惑，部分供應商往往抱著僥幸的心理選擇鋌而走險，招標人和招標代理機構的領導、負責人、工作人員往往成為他們“圍獵”的對象。一些相關人被“圍獵”后，往往采用化整為零、變更招標方式、“量身定制”限制性條件等方法，為特定供應商提供便利。

（二）制度的不健全。雖然我國早就出臺了《政府采購法》《招投標法》《反壟斷法》《政府采購質疑和投訴辦法》等法律法規對政府采購招投標領域的違規違法行為進行規范管理，但是由于政府采購招投標工作的特殊性和復雜性，串標、圍標、惡意質疑等行為本身具有隱蔽性，執法過程中查證取證難度較大，相關法律之間仍有矛盾之處，法律適用問題仍存在爭議。這些法律和制度層面的問題和漏洞，客觀上為串標、圍標、惡意質疑等亂象提供了土壤，也為部分監督部門不作為提供了借口。例如，由于《政府采購質疑和投訴辦法》僅對惡意投訴做出了限定和懲處，未對惡意質疑進行界定和懲處，使得惡意質疑成本幾乎為零。有些供應商由于投標目標未達到，或是出于主觀臆想、個體情緒和虛假材料，一紙質疑就發給了政府采購招標人和招標代理機構，面對這些主觀臆斷甚至是惡意捏造的材料，招標人和代理機構也只好照單全收，按照相關法律規定走流程處理。

（三）從業人員素質不高。首先，部分政府采購招標人和政府采購中心工作人員責任意識、法律意識不強，更有甚者把采購工作當做牟利的手段;其次，出于利潤和人力成本的需要，供應商中從事投標的工作人員很少是專職的，多未受過系統的政府采購和招投標法律法規培訓;再則，社會上從事招標代理的機構其工作人員也往往魚龍混雜，良莠不齊;最后，部分評委專業能力、電子操作能力和抵制金錢誘惑能力低，其評審難免有失公允。

（四）監管不作為。《政府采購法》規定各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門。但事實上，市縣地方財政部門的政府采購處（科），一個處室往往只有2-3個人，面對轄區內龐雜的政府采購業務往往是“疲于審批、疏于管理”，心有余而力不足。同時，由于巨大的利益牽絆，一旦串圍標事情敗漏，當事供應商或招標人往往動用各種關系進行公關，想法設法對政府采購監督管理部門施加誘惑和壓力，以至于真正被處罰的串圍標行為是少之又少。

三、當前我國政府采購招投標工作中問題的對策

因材施教，對癥下藥。針對當前我國地方政府的政府采購招投標工作中存在的問題及原因，我們可以從以下三個方面去努力。

（一）完善政府采購及招投標相關制度。首先，要進一步推進《政府采購法》和《招投標法》“兩法融合”，避免出現多法管理、無法可用的局面。當前，財政部已經研究起草了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，并于2020年12月向社會廣泛征求意見，相信“兩法融合”已經可期可待。其次，要進一步推進政府采購招投標電子化制度。招投標的電子化，既可以避免招標受理階段的串圍標，又可以有效的防止相關信息泄露，要建立每一步電子操作都留取痕跡的電子化系統，讓內外勾結、內部腐敗無處遁形?！盀橥茝V應用電子招標采購提供制度支持，修訂招標投標法律法規，進一步明確全流程電子招標投標數據電文法律效力，合理簡化和縮短有關程序和時限要求?！弊詈螅M一步完善對于串圍標、惡意質疑、監督失責的界定和懲處機制。串圍標識別重點關注標書混裝、標書制作人或制作IP地址相同、保證金出賬人相同等串圍標高指標現象;認定惡意質疑，可以參照惡意投訴，建立全國統一的企業信用平臺，對于那些經常捏造材料、惡意拖延招標進程企業，要納入黑名單，情節惡劣的可以在一定期限內限制其參與政府采購招投標業務;要強化對政府采購監督管理部門的考核，明確監督責任和考核標準，杜絕“懶政”和貪腐現象的發生。

（二）加強政府采購從業人員培訓。首先，要加強對招標人的法律意識和責任意識培訓，讓他們做到警鐘長鳴、不敢腐、不想腐，明確守土有責，建立招投標項目責任終身追究機制，不論何時招標項目出現質量問題，一律追究到底;其次，要加強對招標代理機構從業人員的培訓，讓他們熟悉《政府采購法》、《招投標法》等相關法律知識，了解相關招投標流程和業務，進一步提升他們的業務知識和水平，同時要以招投標領域的典型案例，對他們進行警示教育，以案說法，增強其拒腐防變的能力;最后，要加強評標專家的培訓，定期對其進行業務能力評價和考核，建立評審專家考核積分制，對業務能力差、評標事故多的專家及時清理出專家庫。

（三）加強政府采購監督管理力度。一要理順政府采購監督體制機制，避免“同體監督，體內循環”的弊端，著力探索試行評定分離制度。二要加大政府采購招投標事前事中事后的全流程監督。嚴把報名關，強化資格預審，注重招標現場流程控制，防范和識別串圍標、惡意質疑，懲處招投標違法亂象。三要加強監督管理隊伍建設，在人員、經費上加大保障力度，建立一支專業、高效、獨立、廉潔的政府采購監督工作隊伍，使其有能力做到對于招標人、投標人、招標代理機構等監督對象的執法全覆蓋。

（作者單位：淮安市公共資源交易中心）

作者簡介：孟雯惠，女，漢族，1990年2月生，江蘇淮安人，經濟學管理學雙學士，經濟師，淮安市公共資源交易中心評審員，研究方向：政府采購和商業銀行管理。