中央企業境外投資業務審計優化研究

鄭國洪 徐婭麗 黃冠華

【摘 要】 自2017年《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》（國辦發〔2017〕74號）提出“完善國有企業境外投資審計制度，維護境外國有資產安全”以來，審計機關高度重視境外審計工作，大力推行境外投資業務審計以降低國有企業跨國經營風險、保障境外國有資產保值增值。文章基于2010—2019年審計署發布的138份中央企業及其下屬單位的審計公告，系統分析中央企業境外投資業務的審計發現與問題特征，深入剖析現行境外審計監督的缺陷與困境。為了解決當前境外投資審計對象廣泛但深入程度不足、審計范圍全面但區位不均衡等問題，提出了創新審計技術方法與借助委托審計機制的優化對策。

【關鍵詞】 中央企業; 境外投資; 審計公告; 國家審計; 國有資產安全

【中圖分類號】 F239.6? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）08-0052-06

一、研究背景與問題的提出

擁有國家資本、技術積累、政策傾斜等綜合競爭力的中央企業作為我國“走出去”戰略與“一帶一路”倡議的核心主體而備受關注。近年來，中央企業在境外投資進程中取得了巨大的成就，進入《財富》世界500強排行榜的央企數量從2012年的43家增長至2019年的48家，逐漸成為“具有全球競爭力的世界一流企業”。據國務院國資委統計，截至2018年底央企境外單位已經達到11 028家，遍布全球185個國家和地區，境外資產規模7.6萬億元，全年營收、利潤分別達到5.4萬億元、1 318.9億元。然而，央企的境外投資進程并非一帆風順，通常面臨著來自東道國宏觀環境與企業自身微觀因素的多方面挑戰[1]。一方面，央企境外經營不善導致巨額虧損，違背國有資產保值增值的核心目標。例如中國鐵建沙特輕軌項目虧損達41.48億元、中信泰富澳洲鐵礦石項目損失近120億元、中鋁注資英國力拓項目損失近750億元等一系列央企境外投資失敗事件使國有資產承受重大損失。另一方面，央企境外資產結構復雜、東道國環境風險等引發高度不確定性，對維護境外資產安全提出了更高的要求。2015年中央紀委監察部多次提出央企境外資產監管不力的問題，時任國家審計署副審計長董大勝表示，“審計署對中央部委所屬的94家企業以及很大部分央企的境外資產，基本上從未進行過審計”[2]。此后審計署于2016年披露抽查的93項央企境外業務中，有62項都存在關鍵業務環節管控薄弱問題，其中的10起重大違紀違法問題線索，造成國有權益損失風險142.7億元。

盡管境外投資能夠發揮拓展企業市場、優化產業布局、促進國際交流等優勢，然而也出現了一系列損害國有資產保值增值的新問題，諸如項目子公司治理結構不科學、企業財報真實性難以保證、投融資非理性行為、管理環節冗長等問題都表現得格外突出[3-4]。對中央企業運用國有資本從事生產經營情況進行審計監督，是憲法和審計法賦予審計機關的職責。《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》（2017）要求“做到國有企業、國有資本走到哪里，審計就跟進到哪里，不留死角”，突出了境外投資業務作為國家審計重點的重要地位。審計工作一直都是保障國家治理體系安全順暢運轉的重要基石，可以起到切實維護經濟社會持續健康發展的免疫作用[5]。然而，隨著央企“走出去”的逐步深入，境外國有資產的監督需求對于傳統的國家審計帶來了許多新的風險。基于此，本文以審計署發布的歷年央企審計公告為基礎，系統分析央企境外投資業務審計所面臨的風險與困境，并探討審計監督保障境外國有資產安全的優化路徑。

二、文獻綜述

（一）關于境外投資業務風險與審計的研究

企業境外投資的客觀績效不僅取決于傳統的財務風險，往往還會涉及到諸多的非經濟類風險。一方面，境外項目子公司“內部人控制”、境外企業財務報表反映失實、境外投融資行為失控以及境外管理鏈條過長等一系列問題給央企境外投資業務審計帶來了挑戰。另一方面，由于制度文化存在較大差異，我國企業“走出去”的進程中遭遇了大量非經濟風險，諸如政治更迭[6]、社區抵抗[7]和社會信任[8]等影響境外投資的因素。為了應對國有資產流失并控制境外投資業務風險，以往研究的監督對策包括：不斷構建完整有效的監管法律框架[9];提高政府機構統籌管理水平[1];針對境外企業治理結構的特殊問題，實施差異化和針對性的內控機制、激勵規則和財務稽查方法[4];建立境內母子公司境外投資風險防范聯動體系[10]等;會計信息系統與市場監管、稅務、銀行、海關等部門對接[11]。上述文獻為解決境外資產流失、保障國資保值增值提供了重要的理論指導，但是關于境外投資業務審計監督的實踐探索較少。任芳等[3]認為審計項目經驗不足、審計預算經費有限、審計人員配置缺位等困境，是限制境外投資業務審計效果的主要制約因素。事實上，周微等[12]發現央企控股上市公司的非效率投資暗含著腐敗行為，國家審計能夠提高非效率投資企業腐敗行為被曝光的概率，配合中央反腐行動能夠發揮較強的監督作用。總體而言，審計監督在緩解央企境外投資業務風險中的作用值得深入研究。

（二）關于境外投資業務審計主體的研究

根據審計行為主體的不同，其監督機制與質量也存在差異[5]，已有文獻對三大審計主體對境外投資的監督效果展開了富有啟發的研究。在國家審計方面，目前的關注焦點在于國家審計對企業價值與公司治理整體效應的影響[13-14]。王兵等[15]基于Richardson模型實證檢驗了國家審計之于央企過度投資的抑制作用，但是進一步研究發現國家審計的再次監督并沒有強化這種抑制效應。孫文遠等[16]認為國家審計存在審計資源供給短缺、供需不匹配的困境，通過合理利用注冊會計師的工作成果有助于提高審計質量。在其他審計主體與企業投資業務的研究中，Steinbart et al.[17]研究發現，具有增值型內部審計的企業在防范與處置潛在境外投資風險上表現出更好的適應性和競爭力，這是因為內部審計提升了企業內控水平。Boubaker et al.[18]認為，注冊會計師審計作為外部治理機制之一，對企業非理性投資及投資效率存在積極的正向影響。那么，基于現有研究成果，企業內部審計和注冊會計師審計質量能夠提升企業投資質量已經在學術界形成了普遍共識。然而國家審計如何在境外投資業務中整合其他主體資源、形成監督合力的機制需要深入探索。

（三）文獻評述

就審計署開展的實務經驗而言，盡管央企境外國有資產數量多、分布廣、隱患大，國家審計仍然在及時發現與披露問題、揭示風險、推動項目落地和政策措施落實等方面發揮了重要作用。但是目前審計領域的學者對央企境外投資關注有限，相關文獻主要是對企業內部審計和注冊會計師審計展開研究。

第一，審計作為一種監督與約束機制，有助于降低“股東—經理人—投資機會”框架中的信息不對稱程度，較好地制約管理層的“道德風險”與投資機會的“逆向選擇”，矯正企業的投資行為。從企業內部審計來說，盡管能夠和監事會形成監督合力（事實上，2018年國務院機構改革之后，國有重點大型企業監事會的職責劃入了審計署），但是其獨立性一直受到質疑。從注冊會計師審計來看，發揮對財務報告的鑒證作用，的確能夠提高“股東—經理人”之間的會計信息質量與信息透明度。但是在將境外投資機會納入分析框架之后，注冊會計師只是對財務報表進行“合理保證”，能否提高投資決策水平還需要進一步論證。

第二，國家審計監督央企境外投資應該能發揮更大的作用。就審計內容而言，國家審計的覆蓋面是其他審計主體無可比擬的，除了涉及到企業投資的會計信息之外，也會就具體投資行為的合法合規性進行審計。圍繞央企違規投資活動，國家審計會立足于既定的法律框架和政策指引，督促其整改并制定出切實有效的公司治理與投資行為制度，由此顯著降低企業投資出現非理性活動所引發的風險。同時，審計署承擔著行政主體的法定職責，其權威性和獨立性決定了不能和審計對象產生任何經濟往來。針對審計機關所指定的考核激勵措施，基本上都和被審結果相掛鉤，即審計人員工作實績和受審單位查處事實嚴重性相關聯。那么，審計機關除了內在職責之外，也存在著強烈的外部動力促使其充分行使監督央企境外非理性投資的法定權力。

三、中央企業境外投資業務審計的基本現狀

（一）審計基本情況

中央企業及其境外資產是審計監督的重要內容。截至2020年年初，審計署累計發布了138份關于中央非金融企業的審計公告，占全部公告的39.09%，對央企集團總部及其下屬子公司進行了181次財務收支審計，其中37家次披露了境外投資問題，占總數的20.44%，分年度的審計基本情況見表1。國家審計近年來針對央企加大了監督力度，受審央企數量從2010年的6家逐步增長至2019年的22家，這說明中央企業及其境外資產越來越受到國家審計的關注。不過必須指出的是，實際上被審計央企數量增速總體上仍然偏慢，十年間審計數量只覆蓋到92家央企，占全部央企名錄的95.83%。

（二）審計發現問題特征

從審計署歷年公告的披露類型來看，涉及到央企的審計結果大多集中在財務收支上，一些重大政策落實情況、公共資金運用情況及民生工程建設等公眾普遍關注的專項審計卻很少披露。從審計發現問題的類型分析，審計監督總體呈現出豐富化的趨勢。相比于2010年公布的審計重點內容，審計公告近五年來在基本經營情況的基礎上，又增加了公眾日益關注的重要事項到審計內容中，針對管理層廉潔從業、“八項規定”精神執行情況的經濟責任審計也進行了重點披露。

一方面，審計發現央企境外投資項目的重大決策和管理方面存在問題。如表2所示，境外投資問題金額累計超過1 166億元，并且主要分為三個類型：一是企業財務管理和會計核算，二是重大經濟決策和內部管理，三是企業發展的潛在風險。值得注意的是，第二類是問題高發區域，基本上占到總問題金額的97%，反映出當前央企境外投資決策中暴露出的主要不足，如未能制定具有較好可操作性的決策流程、“三重一大”決策制度的執行缺乏規范性等。

另一方面，審計發現央企境外投資“屢審屢犯”現象嚴重。本文從138份央企審計報告中進一步整理出6家多次接受審計署審計的中央企業，發現境外投資決策程序存在隨意性和不嚴謹性、項目風險評估不足、違規報批且評估缺失等問題并未得到糾正，導致境外投資難以實現預期效益（詳見表3）。然而，本應該對財務報表真實性提供“合理保證”的注冊會計師無一例外都發表了標準審計意見，說明CPA在央企境外投資業務中的監督作用有限。

（三）審計缺陷與困境分析

審計監督體系的完善和優化一方面能夠切實保護市場秩序，引導國企境外投資規范運作，并不斷健全激勵約束機制;另一方面，便于審計機關確定自身權責邊界，依法依規參與到多方利益調解中，有利于國企境外投資在一個較為確定的審計環境下進行運作。然而，根據上述針對央企境外投資業務的審計公告可以發現，現有審計實踐仍舊存在改進空間。

第一，審計對象廣泛但深入程度不足。審計對象中包括了中石化、南方航空、中核集團、招商局等多家央企，其中還對招商局及其下屬公司進行了三次資產負債損益審計，在對象選取上體現了一定的廣度。但是截至2019年12月末，共有92家央企接受審計，因此尚未對國資委名錄下的96家央企實現國家審計全覆蓋。此外，部分央企受審期間其下屬單位出現“漏審”，例如審計署發布的2018年第37號公告中重點審計了中國西電集團有限公司所屬的7家二級單位，并未全部覆蓋全部10家全資或控股二級子公司，對其三級和四級子公司的審計延伸不足。

第二，審計范圍全面但區位不均衡。自2010年審計署開始披露央企審計公告以來，審計監督的關注重點在企業內部的財務核算、“三重一大”決策的基礎上增加公司治理、領導人廉潔從業與貫徹落實國家政策情況。然而，監督類型主要是境內審計，較少涉及境外審計。具體來說，在審計署發布的138份央企審計公告中，只有37份提及境外投資項目投資與運營方面存在的問題。此外，境外審計在履行職責的過程中只能完成財務管理和重大決策審計，因此在內容上仍有較大補全空間。審計署沒有圍繞國有企業境外分支機構領導人充分履行經濟責任審計的職責和重大政策執行情況進行必要的境外專項審計。境外市場具有特殊性，但是并不意味著審計工作就有理由停滯不前，必須盡快針對其需求特性進行必要的針對性增補，做好各類經營風險的防范基礎性工作。

上述問題的核心在于審計全覆蓋的高要求與現有審計資源供給之間的矛盾。在審計署本級負責境外投資業務審計的相關職能部門中，目前共有1個涉外審計司、1個駐深圳特派員辦事處（負責港澳中資機構審計）和8個企業派出審計局對應中央企業與其境外投資的審計監督工作。對國有企業的審計監督是傳統的主要審計內容，《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》（2017）再次強調應建立健全審計全覆蓋體系，國企國資的審計不能遺留任何盲區。這對“三國資”提出了很高的審計監督目標和任務。然而，審計資源與審計任務長期以來存在著較大的供需矛盾，截至2017年審計署各部門有審計力量3 412人，分配到央企境外投資審計的資源更加不足。此外，境外投資業務的審計標準既包括我國針對企業管理的法律法規和方針政策，還包括東道國對社會、經濟和環境方面的制度，對審計人員的專業勝任能力提出了更高的要求，進一步加劇了審計供給與需求之間的矛盾程度。

四、中央企業境外投資業務審計優化對策

圍繞現階段國企境外投資審計制度所暴露出的和缺陷不足找準相匹配的改進路徑，不但有助于進一步提升當前國企境外投資審計制度水平，也有利于更好地夯實國企境外投資安全制度。

（一）創新審計技術方法，擴大審計監督范圍

“互聯網+”自提出以來已經在多個領域如火如荼得以推進，并在多個層面助推應用層面快速發展，特別是在完整的大數據支持方面表現得尤為突出。因此，在境外審計領域同樣應當持續引入這一新的工作理念，嘗試依靠大數據技術加快實現數字審計與科技強審的目標。

一是建立大數據審計工作模式。依托于“互聯網+”和大數據建立信息整合系統，實時更新反饋境外審計的企業數量、規模、行業、涉及范圍等信息的最新情況，從而確保審計機構工作人員能夠及時獲得充分的數據服務保障。借助于該信息整合系統，還可以嘗試構建大數據審計工作模式，據此有效改善目前審計工作的質效，不斷拓展當前審計監督工作的廣度和深度。二是建立定期報送制度。審計機關應積極嘗試完善數據定期報送機制，不斷提升數據歸集能力，并制定出臺細致可靠的數據保密措施。審計監督體系應不斷順應大數據審計的發展規律，協同各方力量加快建立國家審計數據系統和數字化審計平臺，據此增強各財務數據間的多維度對比水平和關聯分析水平，全面提升審計工作質效。

借助于以上思路，一方面能夠有效提升大數據的綜合利用能力，有助于大數據服務于國企境外審計工作，也有利于國資境外審計制度邁上更高水平。另一方面，依靠新技術可以為審計機構人員提供科學的參考依據，有利于在宏觀層面把握審計事項，推動項目審計目標的最終完成，還能夠切實改善當前境外投資審計時效性不足的情況，使得境外審計更好地突出風險預警作用。

（二）借助委托審計機制，整合境外監督力量

現階段，我國國企境外投資業務審計時基本上都會選擇赴東道國進行現場審計。當審計機構選派人員前往境外企業開展投資審計的過程中，往往受制于這些國家地區的法律、政治、文化、宗教等因素的干擾，造成審計人員在有限的時間空間下很難完成既定目標。那么，審計機構應圍繞這些難以消除的客觀問題，通過多種措施幫助審計人員改進工作效率，提升他們嚴格遵守當地法律法規的警覺性和敏感性，防止因為未遵守境外特殊制度而造成審計工作陷入被動的情況發生。

一是借助委托審計機制。委托審計分為兩類，一類只發生于審計監督體系內部的審計機關之間，另一類發生于審計機關和內部審計機構、社會審計組織之間。一般來說，當前第二類委托機制正在成為國家審計利用外部力量的主流方式。那么就境外審計來說，可以嘗試委托異地交叉的內部審計人員與境外企業東道國所在地的會計師事務所開展相關審計工作。在此過程中，應注意挑選熟悉當地情況的內部審計人員與有國際化執業水平的會計師事務所，確保其能具備較強的專業勝任能力，如此就能為審計機關突破時空上的限制達到既定目標，能夠將寶貴的資源投入到核心工作中去，大幅提升境外審計工作質效，并且為國企境外投資審計制度完善拓展新的邊界。二是整合國有企業的監督資源。借助于高效整合國企監督組織力量，不斷優化審計隊伍人員結構和總體水平，增強審計力量。還可以嘗試在該思路中融入更多的國資監管體制改革措施，把握現有監事會整合的機遇，對中央企業內部的科層制權力做出相應調整。同時，應將專職監事會、紀檢監督部門、財務稽查崗與企業內部審計人員的監督職責進行通盤統籌，不斷拓展和增強監督合力的內涵和邊界。特別是對東道國子公司的內部審計工作進行指導和監督，突出其了解企業自身運營情況和財務狀況的專業優勢，能夠更快地找準審計重點，提升境外投資業務審計質效。

【參考文獻】

[1] 張述存.“一帶一路”戰略下優化中國對外直接投資布局的思路與對策[J].管理世界，2017（4）：1-9.

[2] 人民網.巡視組查出多家央企境外資產監管存隱患[EB/OL].[2015-01-17].http：//politics.people.com.cn/

n/2015/0623/c1001-27194534.html.

[3] 任芳，高欣.“一帶一路”背景下的境外國有資產審計監管研究[J].會計之友，2018（24）：113-118.

[4] 周煊.中國國有企業境外資產監管問題研究——基于內部控制整體框架的視角[J].中國工業經濟，2012（1）：131-140.

[5] 鄭石橋，周敏李.企業審計客體：一個理論框架[J].會計之友，2019（4）：156-160.

[6] DARENDELI I S，HILL T L.Uncovering the complex relationships between political risk and MNE firm legitimacy：insights from Libya[J].Journal of International Business Studies，2016，47（1）：68-92.

[7] GIFFORD B，KESTLER A.Toward a theory of local legitimacy by MNEs in developing nations：newmont mining and health sustainable development in Peru[J].Journal of International Management，2008，14（4）：340-352.

[8] 雷光勇，邱保印，王文忠.社會信任、審計師選擇與企業投資效率[J].審計研究，2014（4）：72-80.

[9] 王克玉.論境外國有企業的審計管轄與法律適用[J].中央財經大學學報，2014（6）：60-65.

[10] BUCKLEY P J，CLEGG L J，VOSS H，et al.A retrospective and agenda for future research on Chinese outward foreign direct investment[J].Journal of International Business Studies，2018，49（1）：4-23.

[11] 湯媛媛，楊春.中央企業境外資產監管與風險防范[J].當代經濟研究，2017（3）：84-89.

[12] 周微，劉寶華，唐嘉尉.非效率投資、政府審計與腐敗曝光——基于央企控股上市公司的經驗證據[J].審計研究，2017（5）：46-53.

[13] 馬東山，韓亮亮，張勝強.政府審計央企治理效應研究：基于企業價值的視角[J].華東經濟管理，2019，33（9）：61-70.

[14] 褚劍，方軍雄.政府審計的外部治理效應：基于股價崩盤風險的研究[J].財經研究，2017，43（4）：133-145.

[15] 王兵，鮑圣嬰，闞京華.國家審計能抑制國有企業過度投資嗎？[J].會計研究，2017（9）：83-89.

[16] 孫文遠，孫媛媛，孔楠.國家審計利用社會審計資源的路徑、風險及防范[J].會計之友，2020（2）：118-122.

[17] STEINBART P J，RASCHKE R L，GAL G，et al.The relationship between internal audit and information security：An exploratory investigation[J].International Journal of Accounting Information Systems，2012，13（3）：228-243.

[18] BOUBAKER S，HOUCINE A，FTITI Z，et al.Does audit quality affect firms' investment efficiency？[J].Journal of the Operational Research Society，2018，69（10）：1688-1699.