淺析PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理工作

王燕敏

摘 要：PPP又稱為PPP模式，該模式旨在鼓勵(lì)民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，為民營(yíng)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打開了大門，讓非公共部門資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)揮民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)與活力。以河北建工集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“河北建工”）為例，投資PPP項(xiàng)目是河北建工立足建筑產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的良好方式，也是河北建工集團(tuán)涉足金融行業(yè)的出口。

關(guān)鍵詞：PPP模式;社會(huì)資本方;風(fēng)險(xiǎn)管理

一、PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

自2014年以來(lái)，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、長(zhǎng)效發(fā)展，我國(guó)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合國(guó)情，創(chuàng)新公共服務(wù)產(chǎn)品，PPP模式在我國(guó)各地得以迅猛發(fā)展。

PPP項(xiàng)目財(cái)政承受監(jiān)測(cè)狀況良好，各地財(cái)政仍有較大的PPP項(xiàng)目投資空間。PPP模式在未來(lái)仍是企業(yè)參與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑，研究PPP模式下社會(huì)資本投資的風(fēng)險(xiǎn)管理工作勢(shì)在必行。

二、PPP投資過(guò)程中社會(huì)資本方主要風(fēng)險(xiǎn)

本文按照PPP項(xiàng)目全生命周期中識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交5個(gè)階段，分階段對(duì)項(xiàng)目過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

（一）項(xiàng)目識(shí)別階段

出具物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告，均基于項(xiàng)目設(shè)定的基礎(chǔ)條件進(jìn)行計(jì)算和審核。基礎(chǔ)條件的設(shè)定決定了項(xiàng)目的投資效益及投資可行性。由于均為對(duì)交易邊界條件的控制，與項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的實(shí)施方案引起的風(fēng)險(xiǎn)一并討論。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

根據(jù)國(guó)內(nèi)目前PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，社會(huì)資本方除作為資本投資，足額繳付項(xiàng)目資本金，篩選融資機(jī)構(gòu)外，絕大部分社會(huì)資本方具有相匹配的施工資質(zhì)，能夠參與項(xiàng)目施工，賺取部分施工利潤(rùn)。

1、投資收益過(guò)低

結(jié)合項(xiàng)目本身制約條件，適當(dāng)調(diào)高項(xiàng)目的折現(xiàn)率、合理利潤(rùn)率或使用者付費(fèi)項(xiàng)目的合作年限，使得項(xiàng)目具有有效競(jìng)爭(zhēng)力的投資收益，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)資本方在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)當(dāng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通的主要問(wèn)題。

2、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

由于項(xiàng)目合作期過(guò)長(zhǎng)或項(xiàng)目收益過(guò)低以及項(xiàng)目本身?xiàng)l件所受限制，融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的提供融資服務(wù)的意愿不強(qiáng)、融資成本高企。項(xiàng)目融資落地時(shí)間加長(zhǎng)或落地困難，導(dǎo)致項(xiàng)目前期投資資本金使用效率降低，且融資風(fēng)險(xiǎn)往往由社會(huì)資本方承擔(dān)，社會(huì)資本方違約風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目建設(shè)受阻。

（三）項(xiàng)目采購(gòu)階段

資格預(yù)審與傳統(tǒng)的施工項(xiàng)目無(wú)較大區(qū)別，按照招標(biāo)方的要求，滿足的情況下，按照程序進(jìn)行資格預(yù)審即可。采購(gòu)階段的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括對(duì)采購(gòu)文件關(guān)鍵條款的響應(yīng)、合同的談判與簽署等。

（四）項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行階段是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心，是政府和社會(huì)資本方合作過(guò)程和形成最終成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)產(chǎn)生和爆發(fā)的集中期。根據(jù)執(zhí)行階段合作內(nèi)容的不同，BOT類的PPP項(xiàng)目，又可分為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和移交期，各期間的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)存在如下：

1、建設(shè)期

（1）土地獲得風(fēng)險(xiǎn)

但受制于國(guó)內(nèi)土地政策和土地手續(xù)辦理的難度，項(xiàng)目中標(biāo)后，無(wú)法取得合規(guī)的土地手續(xù)，將影響項(xiàng)目開工建設(shè)，亦會(huì)引發(fā)一系列的違約問(wèn)題，無(wú)法按期完工、項(xiàng)目資本金使用效率低下、銀行貸款延期、合作期延長(zhǎng)等等。

（2）工程變更

由于目前大部分PPP項(xiàng)目先通過(guò)招標(biāo)方式采購(gòu)社會(huì)資本方，如果社會(huì)資本方具有項(xiàng)目要求的施工資質(zhì)，也有施工意愿，則根據(jù)《招投標(biāo)法》不再另行采購(gòu)施工方。由于時(shí)間上的延后、設(shè)計(jì)的優(yōu)化等等，概算有可能會(huì)超出原來(lái)的估算，社會(huì)資本方存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）項(xiàng)目總投資控制風(fēng)險(xiǎn)

隨著項(xiàng)目手續(xù)的逐步深化，項(xiàng)目總投資的調(diào)整也越來(lái)越接近實(shí)際，伴隨而來(lái)的是，項(xiàng)目最終的總投資有可能會(huì)超出經(jīng)審批的總投資。是否會(huì)超出項(xiàng)目所在地的財(cái)政承受能力、是否超出10%需要重新進(jìn)行立項(xiàng)審批等，均是項(xiàng)目過(guò)程中暴露出的風(fēng)險(xiǎn)。

2、運(yùn)營(yíng)期

（1）運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目資金流問(wèn)題

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，有項(xiàng)目建設(shè)延期的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目融資期限加長(zhǎng)、政府付費(fèi)延期導(dǎo)致與償還銀行貸款存在時(shí)間錯(cuò)配，導(dǎo)致無(wú)法按期償還銀行貸款或項(xiàng)目資金成本增加、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益低于原預(yù)測(cè)收益，政府需要進(jìn)行補(bǔ)足或社會(huì)資本方承擔(dān)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)等等。運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目資金流是項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期的主線，資金流出現(xiàn)問(wèn)題有可能會(huì)導(dǎo)致政府介入或啟用社會(huì)資本方的擔(dān)保方式。

（2）政府違約風(fēng)險(xiǎn)

由于現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)在實(shí)行減稅降費(fèi)政策以及納入一般公共預(yù)算的政府債額度下降等原因，政府一般財(cái)政收入來(lái)源減少，政府被動(dòng)違約風(fēng)險(xiǎn)增加。或由于地方政府換屆，新任政府執(zhí)政思路變化，履約意愿不強(qiáng)導(dǎo)致政府違約風(fēng)險(xiǎn)增加。

（五）項(xiàng)目移交階段

（1）移交時(shí)間

項(xiàng)目移交時(shí)間，應(yīng)當(dāng)早于或等于項(xiàng)目可使用年限，以保證移交資產(chǎn)扔具有可使用價(jià)值。

（2）移交標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)的制定使得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)、項(xiàng)目移交以及移交組的驗(yàn)收都有據(jù)可依，避免了以后移交標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高導(dǎo)致無(wú)法移交，鎖定了社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)。

三、社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

結(jié)合河北建工集團(tuán)中標(biāo)的懷安高鐵新城配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，分析社會(huì)資本方在項(xiàng)目投資過(guò)程中，如何進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。

（一）懷安PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)介

懷安高鐵新城配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，為張家口市懷安縣縣本級(jí)的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資66155.55萬(wàn)元

項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容：懷安高鐵新城配套道路及地下管網(wǎng)配套設(shè)施，道路建設(shè)工程總長(zhǎng)22.969公里，包含16條城市主干道和21條小街巷的道路、雨污水、照明等工程。

項(xiàng)目合作范圍：社會(huì)資本方負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目建設(shè)資金以及項(xiàng)目公司組建。

合作期限：12年

項(xiàng)目運(yùn)作方式：BOT

采購(gòu)社會(huì)資本方式：公開招標(biāo)

付費(fèi)方式：政府付費(fèi)

項(xiàng)目管理公司：懷安眾建琪合工程開發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“懷安眾建琪合”）為懷安高鐵新城配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目成立的SPV公司，公司成立于2018年1月23日，注冊(cè)資本金5000萬(wàn)元，主要經(jīng)營(yíng)范圍包括高鐵配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、廣告牌租賃等。

（二）懷安PPP項(xiàng)目進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

結(jié)合懷安項(xiàng)目在中標(biāo)前及中標(biāo)后，河北建工集團(tuán)作出的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，討論社會(huì)資本方如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

1、前期做好投資環(huán)境考察

在決定是否參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)前，對(duì)懷安當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，包括其政治環(huán)境及財(cái)政能力等進(jìn)行考察。對(duì)政府履約意愿、履約能力等進(jìn)行初步評(píng)估，做好項(xiàng)目前期論證，確定項(xiàng)目的可行性。

2、參與市場(chǎng)測(cè)試

該項(xiàng)目向潛在社會(huì)資本方發(fā)出市場(chǎng)測(cè)試后，河北建工集團(tuán)組織專業(yè)人員，根據(jù)基本參數(shù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。同時(shí)，河北建工集團(tuán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建模，在對(duì)折現(xiàn)率、合理利潤(rùn)率、付費(fèi)期、付款計(jì)算方式等條件中的一個(gè)或若干個(gè)條件分別進(jìn)行假設(shè)調(diào)整，作出若干具有代表性的組合方式。

3、提前鎖定意向融資機(jī)構(gòu)

在與實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通回報(bào)機(jī)制的同時(shí)，與合作的多家融資機(jī)構(gòu)就該項(xiàng)目主要條款進(jìn)行溝通，同時(shí)參考融資機(jī)構(gòu)的融資條件，調(diào)整與政府就回報(bào)機(jī)制關(guān)鍵條件的溝通。

4、啟動(dòng)合同再談判

如針對(duì)合同中未約定的大中修費(fèi)用問(wèn)題、運(yùn)營(yíng)成本偏低問(wèn)題、部分拆遷未執(zhí)行到位的情況下項(xiàng)目部分先行進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的問(wèn)題等等，依據(jù)實(shí)際情況，項(xiàng)目公司主導(dǎo)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出再談判申請(qǐng)。

5、與政府方建立良好的溝通機(jī)制

項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)展與政府方的推動(dòng)力度正相關(guān)，與政府方建立良好、正向的溝通機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展。

6、建立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

懷安項(xiàng)目為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)建立的動(dòng)態(tài)的監(jiān)管機(jī)制，定期對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行調(diào)整，以期可以降低社會(huì)資本方和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)PPP模式的發(fā)展時(shí)間尚短，各項(xiàng)制度及實(shí)施細(xì)則仍在完善過(guò)程中，加之政策的不斷變化，使得PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理工作顯得日益重要。

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