國家公園制度：科學護航健康中國與戶外游憩的空間載體

劉亦雪

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.03.005

國家公園極具生態價值，是生態功能區的典型代表，是國家形象的空間載體，設立國家公園的主要目的在于保護具有國家代表性的自然生態系統，滿足人民日益增長的優美生態環境和休閑游憩需要。游憩是深入實施健康中國的重要行動，被界定為與工作無關、同時有著積極的、能夠使人恢復健康和愉悅作用的活動④。國家公園作為戶外游憩和實施健康中國戰略的空間載體，應以國家公園制度平衡游憩利用和自然生態系統保護之間的關系，落實“保護為主、全民公益性優先”的生態目標。

一、國家公園游憩與健康中國戰略

游憩是在休閑時間內進行的積極的、值得做的和有恢復健康作用的活動1，是一種能量產生、耗散和積蓄的過程行為2，旨在恢復健康或振奮精神。游憩偏重活動特征，戶外游憩是在戶外進行的游憩活動，國家公園作為戶外游憩與健康中國的空間載體，在自然生態系統保護和保障國民福利的游憩機會方面發揮著重要作用。從國家公園的發展歷程來看，國家公園的建立承載著游憩的功能。世界自然保護聯盟（IUCN）將保護地劃分為6種類型，明確國家公園（類別II）是主要用于生態系統保護和游憩目的的保護區，由此看出國家公園的屬性即包含游憩。美國將國家公園界定為“人民的權益和享樂的公園”（for the benefit and enjoyment of the people），核心在于保護和人民的游憩權益;澳大利亞的國家公園更是源于以健康為核心的城市公園運動，看重游憩用途;英國在創建國家公園的過程中將游憩維度置于首位。我國在國家公園建設中實施主體功能區戰略，允許訪客進入國家公園游憩功能區開展特定的游憩活動。游憩和運動產業為人民健康做出了重要貢獻，游憩也成為深入實施健康中國的重要活動。十九屆五中全會強調，把保障人民健康放在優先發展的戰略位置，國家公園通過游憩利用為人民健康提供了極具典型性的生態空間，為健康中國戰略的實施提供了空間載體。

國家公園體制建設和制度創新是平衡自然生態保護和國民游憩福利的制度保障。多數國家將國家公園制度作為本國國土管理的制度依托和基本策略3，我國也在逐步推進國家公園制度的建設。制度是“中國之治”的集中體現，是一種約束規則，涵蓋了政策法規等正式制度（formal institutions）和文化傳統、價值觀、社會道德等非正式制度（informal institutions）以及制度實施機制4。國家層面，通過一系列自上而下的政策法規等正式制度持續推進國家公園體制建設，優化保護區、游憩區、利用區等國家公園的功能分區。2013年，十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”，落實主體功能區戰略，預示著要從主體功能定位和國土空間層面上對現有自然保護地進行系統管理，并提供體制支撐。此后，國家和地方逐步推進國家公園體制試點工作，經過多年總結試點經驗和系統論證，我國于2017年出臺《建立國家公園體制總體方案》，確定了自然生態系統保護和科教游憩的功能定位，明確了國家公園的管理體制和配套的制度安排。十九大報告進一步要求“完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，這是對國家公園體制建設和生態空間優化的肯定，也是滿足人民日益增長的優美生態環境需要。十九屆五中全會進一步明確了以國家公園為主體的自然保護地體系的改革方向，要求加強自然保護地空間治理來提升生態系統質量和穩定性。國家以頂層的政策設計確保國家公園保護和游憩的雙重屬性，維護健康中國行動的生態空間。

二、以國家公園制度科學優化戶外游憩的空間載體

國家公園是健康中國的空間載體，也是生態空間的核心區域。從空間形態上看，不同的國土空間具有不同的主體功能，優化國土空間布局，就是把生產、生活和生態的空間科學、有效地界定和劃分出來，讓不同的區域承擔不同的功能。國家公園承擔著保護與游憩的雙重功能，是人們進行環境教育和游憩體驗的重要空間。如何保護具有生態價值和國家象征的國家公園，管控分區如何有效發揮保護和游憩的功能，均需要以國家公園體制試點推進國家公園制度的完善，以制度科學優化戶外游憩和健康中國的生態空間。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，必須依靠制度，讓制度成為剛性約束5。國家公園體制是按照主體功能定位進行的精準施策，國家公園體制也通過實施一系列整體保護、功能分區、地役權（easement）等創新制度，推動國家公園制度的演進發展。正式制度方面，國家出臺了相關的建設方案、指導意見、法規政策，同時配套制度的實施機制。典型如2020年12月國家市場監督管理總局批準發布了《國家公園總體規劃技術規范》《國家公園設立規范》《國家公園監測規范》等5項國家標準;《國家公園總體規劃技術規范》確定了國家公園管控分區，明確了國家公園的游憩類型及主體定位、游憩展示區與項目規劃、游憩產品及線路規劃、游憩設施及環境容量等內容，以正式制度科學護航國家公園建設，優化戶外游憩的空間載體。另外，國家公園體制試點區在推進體制實施方案中，結合當前面臨的主要矛盾進一步明確體制改革重點和國家公園創建重點，通過著力解決園區內的問題形成經驗和創新的制度安排，形成了自下而上的誘致性制度變遷，比如普達措國家公園旅游反哺社區的社區參與制度、三江源國家公園探索的特許經營制度、錢江源國家公園實施的保護地役權等。國家公園體制試點區也在逐步推進制度創新，典型如“一園一法”的制度安排，三江源、武夷山、神農架3個國家公園出臺了各自的管理條例。三江源國家公園實施了《自然保護區條例》的地方立法，制定了科研科普、游憩、特許經營等管理辦法，全面梳理國家各項標準頒布了《三江源國家公園管理規范和技術標準指南》，以正式制度和配套的制度實施機制為全國的國家公園建設提供了借鑒樣板。為解決土地權屬和統一管理困境，錢江源國家公園借鑒其他國家保護地役權制度，結合本土人地關系矛盾，構建了適合我國國家公園現狀的保護地役權制度，以推進不同權屬、跨行政區的統一管理，協力保護自然資源的永續利用，并為人們提供游憩機會。保護地役權指在不改變土地所有權的情況下，通過簽訂協議，對土地的利用方式或強度進行限制及引導，供役地人負責履行保護的義務①。國家自上而下實施的國家公園政策方案和地方自下而上的制度創新共同推動國家公園制度的演進發展。

與此同時，我國的國家公園制度也亟須完善，相比于其他國家和地區，我國國家公園的立法滯后一定程度上也制約了國家公園的建設和發展。一些建立國家公園體制較早的國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本、英國等，多具有國家公園的專門性法規或涵蓋國家公園的綜合性法規，如美國的《國家公園基本法》、加拿大和新西蘭的《國家公園法》等，立法層次較高，執行落地強，值得參考借鑒。但同時，我們也看到，一些國家和地區完善的國家公園制度體系多源于幾十年甚至上百年的國家公園建設歷程，制度亦歷經了不斷演進發展的過程。區別于美國的國家公園，我國國家公園試點區多分布有原住民，存在“人、地”關系的制約，土地權屬復雜，財政資金投入各異，存在“錢、權”難點，妥善處理保護、游憩與發展的關系，設計行之有效的管理機制、經營機制、監督機制及周邊社區發展機制是試點區的重要工作。針對我國部分國家公園存在的條塊分割、權屬不清、社區關系失調、游憩沖擊等問題，必須扎根本土設計適應性和精準性的制度，實施國家公園綜合立法、統籌保護和游憩的主體功能，同時，完善相關的配套制度和制度的實施機制，以國家公園體制試點推進相關的制度創新。非正式制度方面，國家和地方仍需通過科普宣傳和環境教育增強全民的生態意識，引導綠色消費理念，培育生態價值觀和生態道德觀念。國家公園作為最適宜實施環境教育的生態空間，可通過環境解說和環境教育服務，培養公眾的環保意識和共同國家意識。未來的國家公園建設，仍需要進一步建立健全正式制度、非正式制度和制度實施機制，形成共抓大保護的國家公園制度，以制度科學優化健康中國的空間布局。制度由人設計，制度也是不斷演進發展的，我國的國家公園試點區既是制度的踐行地，也是創新制度的輸出地。從辯證角度來看，國家公園體制建設推進國家公園制度的完善，完善的國家公園制度又進一步推動戶外游憩空間和國土空間的布局優化。

（作者系該院講師，博士;收稿日期：2021-01-14）