北京市市級重點用能單位“十三五”節能目標責任考核工作實踐與建議

文_張憲鑫 李舟

1. 北京市北節能源設計研究所 2. 北京節能環保中心

1 引言

能源消費總量控制是落實生態文明建設、緩解能源供應壓力、應對氣候變化的必然選擇。十八屆五中全會提出實行能源消耗總量和強度“雙控”行動。北京市作為首善之區，自我國2006年開展節能考核工作以來，成為全國唯一連續14 年保持“超額完成”考核等級的省級地區，2019 年全市萬元地區生產總值能耗較2015 年下降4.53%。

“十三五”期間，為踐行新發展理念，深入推進節能“三級雙控”工作，相繼印發了《北京市“十三五”時期節能降耗及應對氣候變化規劃》《北京市“十三五”時期節能減碳目標責任考評工作方案》，明確各用能主體“十三五”時期節能目標和節能目標責任考核要求。市級重點用能單位“雙控”考核工作作為“三級兩控”考核架構中的重要組成部分，考核范圍實現了各區和主要用能行業的全覆蓋，對能源消耗總量和能耗強度“雙控”目標實現了定量控制，對節能管理和措施的落實情況實現了定性考核。

本文基于“十三五”時期北京市市級重點用能單位節能目標責任考核工作的實踐經驗，圍繞考核內容、考核方式、考核機制等進行探討，提出進一步優化完善本市節能雙控工作的建議，為“十四五”的考核工作提出具有建設性和可借鑒性的意見。

2 “十三五”時期節能目標責任考核工作概況

2.1 考核范圍

表1 2016～2019年度北京市市級重點用能單位數量

“十三五”初期，北京市下達了《關于印發〈北京市“十三五”時期節能減碳目標責任考評工作方案〉的通知》，市級重點用能單位節能目標考核工作的考核范圍實現了全市16 個區全覆蓋，涉及年綜合能源消費總量在5 萬tce 以上的重點用能單位，對不存在年綜合能耗5 萬t 以上用能單位的區域，選取區內年綜合能源消費量最大的一家納入被考核范圍，考核行業涵了蓋電力、熱力、石油化工、汽車制造、水泥生產、交通運輸、電信、高等院校、建筑施工等（表1）。

2.2 考核流程及內容

市級重點用能單位節能目標責任考核工作主要分為：前期通知、自查與答疑、初審與數據核對、自查報告文審、專家打分復核、初步結果復核、結果公布7 個階段。市發展改革委、行業專家以及考評工作組對用能單位提交的自查報告進行評分，形成了初步考核結果。考核滿分110 分，節能目標完成情況與節能措施實施情況各占50 分。節能目標即能源消耗總量、能耗強度兩項“雙控”目標各占25 分，依據完成程度進行細化定量考核；節能措施實施情況分為節能工作組織和落實情況、能源管理體系建設與運行情況、節能技術和工程實施情況、節能管理工作執行情況等5 部分，各項分別占14 分、10 分、16 分和10 分，根據完成情況進行定性考核；獎勵指標10 分，圍繞能耗總量超額完成程度、新增新能源和可再生能源、節能量顯著的技改項目進行加分。考核結果設置優秀、良好、基本完成和未完成4 檔。

2.3 “雙控”目標完成情況

“十三五”時期被考核的市級重點用能單位能耗總量占全市能耗總量的30%左右，較節能目標累計產生節能量434.2 萬t（截止到2019 年度），占“十三五”時期累計下達總目標量的4.7%。

圖1 2016 ～2018 年度節能目標完成情況

從圖1 可以看出，節能“雙控”目標考核滿分的重點用能單位比例逐年增加，由2016 年度的44%增長到2018 年度的62.5%，節能目標總分40 分的單位更是增幅達到17.1%。充分體現了市級重點用能單位的重視程度以及做出的努力，有效地降低了能耗強度，控制了能耗總量，為緩解北京市能耗壓力、提高整體能效水平，起到了行業示范作用。

2.4 節能措施取得的成效

節能措施為定性指標考核，得分項分為4 大類21 個小項，圍繞能源管理制度的制定與落實、能源管理體系建立與運行、節能新技術的應用與資金投入、節能改造項目的實施、能效對標和領跑者活動參與、落后耗能工藝設備的淘汰、能報能備、能源管理師聘用、能源審計或清潔生產的實行、計量器具的建設與完善、節能執法的開展等，由考核專家組進行背對背定性評分。

由表2 可以看出，得分情況雖略有降低，但已基本處于穩定水平，這與北京市近年來開展的節能工作密不可分，主要涉及：①提高用能單位的節能意識。開展形式豐富的節能宣傳周活動，深入用能單位開展節能宣講，積極推進能源管理師培訓。②加強政策支持力度。修訂節能技改項目獎勵資金辦法，鼓勵用能單位開展能源審計、清潔生產工作，推動節能技改項目落實，倡導新能源和可再生能源應用，不斷完善智能器具配置。③強化節能監督檢查。采取市區兩級聯動模式，保障能源利用狀況報告、能源管理負責人備案按時準確填報，及時淘汰落后的用能設備，執行能效限額標準。

表2 2016～2018年度節能措施完成情況

3 國內外經驗借鑒

3.1 細化考核機制，強化考核效果

廣州省江門市注重考核結果的透明和后期的指導意義，在考核結果通報中針對被考核單位出具節能目標責任評價考核意見，明確各項扣分原因，指出被考核單位在節能工作中的薄弱環節，并提出下一年度的節能工作建議，將節能目標責任制由單純的考核到工作督促的轉變。山東濟寧市的考核程序更加嚴謹，注重過程管理。市節能辦根據統計局核定數據每月向被考核單位印發節能目標完成情況晴雨表。每年第三季度，針對節能措施考核項的落實情況進行監督檢查，同時提出整改意見。每年9 月底，有關部門結合國家政策及節能形式，對考核指標和評分標準進行適當的調整優化，保證工作的穩定性和考核指標的合理性。

3.2 推進用能權交易，促進“雙控”市場化機制

用能權交易是針對能耗總量管控的一種市場化的經濟手段，2016 年浙江省、福建省、四川省、河南省陸續實施并取得了積極的作用，4 省份在制度設計方式上又根據自身節能工作情況存在差異。浙江省用能權交易制度側重于從“控產能”著手控制能源消費量，通過對新增部分進行控制、對存量部分進行優化實現的。福建省選取重點工業企業作為試點，模式更接近二氧化碳排放交易，對歷史數據進行分析測算，下達年度能耗總量配額指標。四川省交易主體同樣圍繞重點工業企業，但引入了節能量、綠色電力證書等作為抵消機制。相比于其他三省，河南省用能權交易經驗更值得北京借鑒引進，河南省選取能耗5000tce 以上的重點用能單位進行試點，結合全省煤炭消費減量目標和能源消費總量、強度“雙控”目標等因素綜合考慮，同樣采用歷史趨勢法與產量基準法核定年度配額指標，建設高效透明的交易市場，從而約束能源消費總量。

3.3 建立協同評價，打造“雙控”監管機制

實現政策協同是各部門間政策的最優組合以及相互協同作用的效果，前期需要建立協同評價機制，作為政策運行績效的監控手段。美國聘請非政府組織，協助制定、落實和評價該國的能源政策，研究對比美國與其他國家以及美國內部各州之間的能效水平差距，對現有能源情況及相應政策進行評價，顯示其在與之相關聯的政策中產生的績效。江蘇省揚州市學習國外經驗，出臺了《綠色發展評價統計制度》，將能耗“雙控”作為約束性指標，且設置較大權重，要加大評價中對“雙控”進展情況的關聯考核和督察整改，利用有力的政策運行績效考核工具來督促能耗“雙控”目標的順利實現。

4 問題與建議

4.1 提高用能單位參與人責任意識

部分用能單位內部人員變動頻繁，新負責人節能基礎薄弱；部分參與人經過前期“十二五”的工作經驗積累，面對考核工作時態度不端正，出現激勵效應遞減的現象；建議定期開展培訓宣講，貫徹落實節能目標考核工作機制，明確自查報告編制要求，在提交自查報告初期進行初審，保障考核工作的質量和效率。

4.2 規范考核工作內容

4.2.1 優化考核程序

“雙控”目標在每年初下達完畢后，建議在年末根據北京市的節能形勢及各重點用能單位的運行情況進行及時調整，加強考核的彈性管理，保障高質量發展的用能需求。針對交通運輸業、熱電生產行業、電信行業、汽車制造業等典型行業中的重要影響因素，開展相關課題研究，幫助企業尋求應對能源消耗總量及能耗強度波動的方法。在考核工作中，建議每年選取一定比例的用能單位進行現場考核，現場查驗節能措施項的落實情況。在考核結束后，向被考核單位發放意見征集表，掌握用能單位在考核中存在的問題，尋找優化考核工作的方法。

4.2.2 實現考核差異化

根據考核范圍內的用能單位行業類別，拆分為工業、非工業和交通行業，如工業用能單位更側重于技術節能，非工業用能單位更偏向于管理類節能及建筑節能；而交通運輸業與民生息息相關，更多地關注新能源和可再生能源的利用；建議在考核評分中，同一打分項根據3 類行業設置不同權重分值，或重新制定3 套評分體系，實現差異化考核。

4.2.3 調整考核評分項

在考核評分標準中，可考慮在鼓勵指標中增設“搭建能源管控平臺”一項，倡導智慧能源，同時將各重點用能單位的能耗數據平臺接入北京市重點用能單位能耗數據報送系統（“能報系統”），實現月度、季度、年度的數據自動傳導，同時設置“雙控”目標完成情況預警分析功能，做到及時監測、適時診斷、評價預報；增設“開展‘碳達峰、碳中和’研究工作”的加項分，鼓勵用能單位積極參與。同時，調整“年度新增新能源和可再生能源應用”“采用節能新產品、新工藝、新材料”“實施節能改造項目”的分值，增加該部分得分比重，推動能源的高質量發展和節能技改項目的創新。

4.2.4 合理運用考核結果

多地突破“雙控”限制的事實證明“雙控”考核工作仍然存在約束力不足、獎懲措施走過場，考核結果重結論輕反饋的現象，為我市的節能目標責任評價考核工作敲響了警鐘。一方面，應以結果促落實，考核結果僅以考核等級進行公布，并未明確各單位節能目標完成情況以及節能措施落實中存在的不足以及得失分情況，考核結果對重點用能單位的節能工作無法起到明確的指導作用，建議考核結果公布時，以密件的形式向各重點用能單位發送考核得分明細，并有針對性的提出指導意見；另一方面，以結果樹作風，建議加大考核的獎懲力度，制定相關的政策法規，針對考核“優秀”的用能單位納入市區兩級節能獎勵政策的補貼范圍，給予被考核單位及相關參與人一定的物質獎勵；考核結果“未完成”的用能單位要求提出書面整改措施，列入年度節能監察計劃，同時，建立全市重點用能單位節能信用評價體系，將考核結果納入用能單位節能信用檔案。

4.3 建立“雙控”市場化機制

充分發揮市場配置資源的決定作用，樹立用能權有償使用的發展理念，切實提高能源要素配置的效率和效益。著重借鑒河南省用能權交易經驗，選取參與“雙控”考核的重點行業作為北京市用能權使用和交易的試點范圍，基于本市規劃和經濟發展需求以及“雙控”目標等因素，綜合考慮確定用能權配額，先期以無償交易為主，后期逐漸引入有償指標，逐步建立完善用能權交易系統，助力“雙控”目標任務的完成。在后期市場穩定運行時，適時的引入抵消機制，消納可再生能源，推動能源高質量發展。