論鄉村振興戰略與我國鄉村社會治理網絡結構重組

李 婧

(中共內蒙古自治區委員會黨校，內蒙古 呼和浩特 010070)

在任何一個國家，鄉村是自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，也是城市可持續發展的綠色空間與生態支撐。習近平總書記更突出強調：“鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰?！钡诤蟀l展國家的城市化進程中，城鄉發展速率、結構與質量等的差別，往往導致鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡，城市的興起以鄉村的衰落為代價，這種現象被稱為發展中國家的“現代化陷阱”。早在20世紀初，清末新政中出現的現代城市崛起造成了周邊農村的自然解體；韓國、日本等國家也在20世紀90年代左右發生不同程度的鄉村衰落[1]—鄉村人口因城市化進程銳減出現空心化、老齡化，導致了城市過度膨脹和鄉村凋敝的“馬太效應”。我國有幾千年以農立國的傳統，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。

在新時代，黨和國家深刻總結我國農業農村發展的歷史規律，站在社會主義現代化建設新的歷史節點，準確研判經濟社會發展趨勢和鄉村演變發展態勢，提出了鄉村振興戰略，成為我國“三農”發展歷程中具有里程碑意義的重大戰略舉措[2]。在《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中特別突出強調了鄉村治理體系的重要性，要求到2020年實現以黨組織為核心的農村基層組織建設進一步加強，鄉村治理體系進一步完善；黨的農村工作領導體制機制進一步健全；到2035年實現鄉風文明達到新高度，鄉村治理體系更加完善，作為鄉村振興戰略在鄉村治理現代化方面的總任務。因此，作為健全現代社會制度格局固本之策的鄉村振興，其內核在于理順鄉村權力關系、破解鄉村治理困境。在此背景下，黨領導下的“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”將促使鄉村治理邏輯發生重要轉向，鄉村的權力網絡結構的重組將直接推動共建共治共享的鄉村良治體系形成，推進國家治理體系和治理能力現代化。

1 自治-權利：農民主體地位的實現

1949年新中國成立，改變了中國幾千年政治社會體制中“皇權不下縣”的權力結構傳統，將國家政權沉降到鄉一級基層社會。1958年人民公社實行，“一大二公”的工農結合的基層合作單位成為我國的基層組織結構，國家政權事實上深入到了鄉村，實現了計劃經濟條件下的“全能主義”國家建構。但平均主義原則下，鄉村社會內卷化嚴重，阻礙了農業農村發展。人民公社解體后，國家性力量從鄉村社會抽離，政權組織上浮，農村治理實際上處于真空狀態。直到1982年修訂頒布的《憲法》第111條規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，國家政權正式從基層社會收縮，村民自治開始成為中國基層社會治理的主要方式。1994年，民政部下發的關于開展村民自治示范活動的通知中，提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”作為村民自治的核心內容，村民自治制度逐步成型。1998年，試行了10年的《村民委員會組織法》正式公布施行，規定村民委員會的性質為建立在農村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是鄉鎮政府的派出機構。由此，中國共產黨領導下的鄉村治理探索進入一個全新的階段。

“‘自治’意味著人類自我思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據不同可能的行動路線行動的能力[3]?！币虼?，村民自治的實踐嘗試與制度設計，充分尊重了農民的意愿、發揮了農民的能動作用，是保障農民主體地位的重要權力結構形式，是符合中國特色社會主義治理邏輯和社會現實需求的。概括來說，村民自治就是廣大農民群眾直接行使民主權利，通過選舉自治機關，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。自20世紀90年代以來，中國基層治理堅持自治為基，逐步加強農村群眾性自治組織建設，創新村民自治機制與黨的領導機制的關系模式，完善自治章程、村規民約等等，為村民行使自治權利、發揮基層民主自治創造了良好的基礎條件，成為中國基層社會治理體系的重要組成部分。

進入新時代，在全面建成小康社會和基本實現現代化的決戰時期，鄉村治理對集中、統一與效率的需求與日俱增。一方面，國家權力“重返鄉村”在一定程度上調整了村民自治的范圍。在國家整體推進的鄉村工程中，“項目下鄉”“資源下鄉”“基層黨組織建設”都需要有效的規約與控制，相應地使村莊管理行政化趨勢顯著，在一定程度上壓縮了村民自治權利的實施空間。另一方面，社會結構分化與地區多元化發展趨勢，使鄉村自治愈趨專業化，使自治權利更加微觀和精細。東部沿海地區自不待言，市場化、人口涌入、村莊合并和對公共服務需求，促進了村莊管理的專業化發展。即便在西北地區，因經濟發展的需求，自治權利也分散于各種較行政村、自然村體量更小的自治組織中。因此，在新的鄉村治理體系構建中，自治權利重心下移成為必然趨勢。

2016年10月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《〈關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》，就村民自治權利行使范圍等問題做出了具體的安排。相應地，《戰略規劃》中提到：“繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作……加強農村社區治理創新[4]。”自治權利行使的空間范疇發生了改變，“劃小自治單元”使村民自治從原來的行政村、大村下沉為自然村和村小組。村民自治制度創制的初衷，是解決“十億人民如何行使民主權利，當家作主”[5]這一根本性問題?，F代化所要求的政治參與、鄉村群眾進入國家政權的要素是不可或缺的。尤其對于中國這樣一個農業為基礎的社會主義民主國家，鄉村場域中人民主體性的實現更具基礎性作用。因此，在新的形勢與環境下，村民自治的主體地位不會改變，但自治權利在重構鄉村良治體系中被重新定位和詮釋了，原先在鄉村權利網絡結構中作用與運轉的社會空間場域正在嬗變。

2 法治-權威：鄉村法理秩序的鞏固

法律是調整人與人之間權益關系的準則。歷經人民公社、村民自治和新時期的現代化與農村轉型后，當前的農村早已脫離了“田園牧歌”式的簡單鄉村結構，“農村人口結構、社區公共事務的深刻調整，以及利益主體、組織資源的日趨多元”[6]使鄉村人際關系、權利訴求以及利益結構更為復雜化。尤其是2005年稅費改革和“項目下鄉”之后，圍繞資源的分配與監管問題，農村權益關系、干群關系日益緊張傳統社會中依靠“熟人關系”和風俗習慣調整人際關系的規則已然不適用當下的復雜社會關系，需要依靠法律來調整各類關系與權益訴求。2018年，“法治鄉村”的概念首次進入官方話語體系中，成為新時代鄉村社會治理的重要保障?！稇鹇砸巹潯分袑Υ擞星逦谋硎觯骸皥猿址ㄖ螢楸?，樹立依法治理理念，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位[7]?！苯∪姆ㄖ浦贫饶軌蚓S護農村的安全，樹立法制權威對于構建鄉村良治體系大有裨益。

現代化背景中的鄉村治理，法治有其不可替代的作用與優勢，在形成鄉村社會法治秩序中發揮著行為規范、權利保護、秩序調整、價值引導、人格塑型等重要功能。法治鄉村建設與在鄉村社會中確立法律、制度的權威，除了加強針對鄉村社會的立法以提供“善法良治”的法制框架，規范權力運作、保護村民合法權益、推進綜合行政執法改革向基層延伸、健全農村公共法律服務體系等舉措外，最重要的還是提升村名的法治素養，增強其法律意識、法治觀念以及運用法律的習慣。這也是解決長期以來“送法”與“迎法”、國家正式法律制度權威與鄉間傳統權威之間存在的巨大張力的關鍵所在。因此，《戰略規劃》特別強調：“加大農村普法力度，提高農民法治素養，引導廣大農民增強尊法學法守法用法意識[8]?！苯⒔∪审w系與提升法律意識是樹立法制權威、優化鄉村權力網絡關系、構建鄉村良治體系的一個方面。另一方面，法治鄉村需要一個破舊立新的過程，也即清理鄉村社會中阻礙法制權威和良治體系構建的既有因素。為此，《戰略規劃》十分關注鄉村綜合治安管理，提出“推進平安鄉村建設”，借力開展掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力，嚴厲打擊黃賭毒盜拐騙等違法犯罪等等。

鄉村社會就是中國的“基礎”，基礎不牢，地動山搖。自近代以來，尤其是中華人民共和國成立以來，鄉村社會雖經歷深刻變遷，但仍葆有傳統社會習俗的底色，在從“人治”轉向“法治”的過程中充滿齟齬。在這一過程中，“以儒家道德代替正式的程序規則”[9]的路徑依賴正在被打破，正式法律與制度的權威碎片化、被替代的困境正在改善，法治權威正在逐步確立，具體落實法治要求、樹立法制權威、發揮法律效用的體制機制在逐漸健全，法律在鄉村權力結構中的重要位置與影響力日益凸顯。

3 德治-文化：鄉村權力文化網絡的構建

鄉村是一個天然共同體，鄉村內部的政治、經濟、文化、自然都有獨特的運行邏輯和結構?！耙粋€國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的[10]?！编l村治理遵循同樣的邏輯。中國古典政治中，“德政”是一個核心概念，是以政治倫理的角度出發對政治權力進行的約束。這是中國傳統政治社會治理邏輯的基調。在“皇權不下縣”的傳統政權結構中，鄉村社會更多呈現出“以德為主，德法融合”的德治特征。自近代以來，西方理念與制度沖擊下，德禮為支柱的原始自治結構和秩序逐漸瓦解，法律作為調整鄉村社會關系的杠桿逐步形成和發展，但始終與鄉村社會廣泛存在的非正式制度之間存在普遍張力。因此，德治作為鄉村社會權力的文化網絡[11]與歷史資源，為進入鄉村領域的其他權力/權利的生長提供了土壤。此外，作為傳統文化“自留地”的鄉村社會文化，是鄉村共同體內的一個“精神家園”，其自然淳樸的文化品格是中國傳統文化在當代的沉淀，也是現代人可追溯的精神原點。作為最基本的人類生活共同體，鄉村以簡單、樸素、天然的方法規訓著靈肉關系、人際關系以及人與自然的關系，從而形成特有的鄉村文化結構和治理秩序。

新中國成立以來，“趕超型”發展模式尤其是改革開放以來“高度壓縮”的工業化、城鎮化、市場化的進程，帶來物質充裕的同時，也以難以抗拒的勢頭解構了鄉村社會的文化價值體系，深刻重塑了鄉村的價值結構，帶來了現代文化與傳統鄉村文化之間的對立，客觀上加大了農村地區社會治理的難度。特別是改革開放以來，勞動力與資本、產業的相伴而生，使大量鄉村人口向外流出，價值觀念隨著生產方式、生活方式的時空轉移而發生轉變，一方面，脫離“熟人社會”鄉村文化結構的人群出現了價值“空心化”和轉型的迷茫而無所適從；另一方面，大量人口的流失使傳統鄉村文化失去傳承載體，走向凋敝。相應地，鄉村文化與價值體系坍塌，隨之而來的就是價值失序和治理無效。商品經濟氛圍下，重“禮”的鄉村文化基本原則讓位于重“利”的現代準則，鄉村主流價值出現了異化，功利主義和價值虛無[12]不斷占據主流。價值內核的缺失，使鄉村治理成本上升，鄉村集體行動能力愈趨孱弱。

因此，《戰略規劃》中提出，“以社會主義核心價值觀為引領，堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下，采取符合農村特點的有效方式，深化中國特色社會主義和中國夢宣傳教育，大力弘揚民族精神和時代精神?！袑嵄Ｗo好優秀農耕文化遺產，推動優秀農耕文化遺產合理適度利用。深入挖掘農耕文化蘊含的優秀思想觀念、人文精神、道德規范，充分發揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的重要作用[13]?！边@兩點意見最突出的特點，就是相互承接的社會主義核心價值觀與傳統文化共同發揮作用，是新時代以“新舊融合”的方式重構鄉村治理結構中道德與文化力量的重要舉措，正如學者景躍進所言：“國家權力下滲的過程不再以鏟除傳統文化權力網絡為代價。隨著執政黨對傳統文化態度的轉變，新世紀以來現代與傳統的新型關系正在農村社會得以建構[14]?！?/p>

同時，鄉村治理最關鍵的要素還是人，尤其是具有引領和示范作用的人。迅猛的城市化浪潮使城鄉人口數量與結構均發生了巨大變化，紳士城市化使鄉村在文化整合與領導方面人員匱乏、日漸松弛，自治權利缺乏有力的導引，容易出現迷茫與混亂。這也是中國早期現代化的教訓。在當前利益結構與價值解構急驟變遷的中國，社會層面中具有道德示范作用的行為者就是“扳道夫”，他們的存在對于降低鄉村社會運行成本、引導群眾生活風氣與價值追求、規范鄉村自治權利等方面至關重要。因此，鄉村振興戰略提出復活“鄉賢”觀念，依靠農村中有聲望、有德行、有才情的新型鄉賢，建立德法互補的鄉村治理體系，發揮好他們在鄉村治理中的作用。相應地，新型鄉賢的生成成為挖掘鄉村社會治理中的傳統資源的主體，必然擴大鄉村權力結構中的文化力量。

4 黨治-軸心：黨的全面領導的強化

中國共產黨是當代中國政府過程的中樞，決定著利益表達、綜合、決策和執行的全過程。無論從其結構上看還是功能上看，它已經不同于世界政治現象中的一般政黨的意義，事實上構成了一種社會公共權力，相當于國家組織而又超越了國家組織。我國“黨治國家”邏輯下的政黨-國家-社會關系已經成為學界和政界的共識。中國共產黨在中國政治體制中的特殊地位以及相應的黨政關系結構，決定了不能將黨的全面領導從鄉村治理權力結構中抽離出去。因此，《戰略規劃》中提出鄉村振興戰略堅持的基本原則第一條便是“毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，健全黨管農村工作領導體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障[15]。”新時代，黨的全面領導在鄉村治理權力結構網絡中的作用可以概括為運轉中軸與核心，誠如學者陳明明所言：“政黨下鄉改變了中國鄉村社會的權力結構與運行邏輯”，黨的領導在鄉村治理中可以實現“以黨權的軸心地位來強化中央權威，以黨權的鞏固擴張來拓展改革空間，以黨權的集中統一來打破利益分割，以黨權的合法運用來支持法律秩序[16]。 ”

在傳統與現代的過渡與撕裂中，我國農村面臨著深刻的治理危機，突出表現為鄉村治理結構的混亂、集體行動力的缺乏、鄉村公共空間的衰落及公共精神衰敗、普惠性公共服務落后、鄉村財政與債務困境等諸多問題。毋庸置疑，基層黨建是整合鄉村的核心力量，也是鄉村治理的組織保障和領導力量?！稇鹇砸巹潯访鞔_提出：“扎實推進抓黨建促鄉村振興，突出政治功能，提升組織力，抓鄉促村，把農村基層黨組織建成堅強戰斗堡壘[17]。”值得注意的是，在以往強調基層黨組織建設的常規要求上，突出強調了發揮基層黨組織的“政治功能”，也即強化農村基層黨組織領導核心地位。這既彰顯出中國共產黨的全面領導在鄉村治理權力結構中的強化，也反應了新時代黨領導農村工作思路與方式的轉變。

總而言之，破解農村治理困境、推進鄉村治理現代化是實施鄉村振興戰略的關鍵，而面對當前我國農村的治理危機，重組鄉村社會權力網絡、理順權力關系是關鍵。鄉村振興系統性地勾畫了善治鄉村的權力結構圖譜，以黨組織為核心的組織體系、以黨的領導為權力中軸，推進“三治結合[18]”，即自治為基、法治為本、德治為先——健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程，為鄉村振興注入強大的內在動因。當前鄉村治理體系與權力結構的深刻變化，事關現代化過程中中國鄉村社會的治理狀況的宏大問題。2021年伊始，為實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，國家鄉村振興局應運而生，釋放出我國城鄉關系戰略性調整的重要信號，新時代鄉村社會治理將迎來關鍵時期。在長期的城鄉二元體制下，鄉村前所未有地走向了中國現代化建設事業的前臺。