以有力措施落實生產建設項目水土保持強監管

蘭立軍，靳虎甲

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730070)

2019年，水利部黨組提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，指明了當前和今后一個時期水利改革發展的方向。甘肅省水土保持工作緊緊圍繞新時期水利改革發展總基調，深入學習領會習近平總書記視察甘肅及在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上有關加強水土保持工作的精神要義，遵照“把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作思路，以強化人為水土流失監管為核心，突出規范管理，嚴格督查問責，全面依法履職，推進全省水土保持監管邁上新臺階。

1 全面分析研判，準確把握理論和現實意義

1.1 貫徹水利發展改革總基調與總書記生態文明理念一脈相承

習近平總書記高度重視甘肅省生態文明建設工作，多次就甘肅省生態保護工作作出重要批示。2019年8月，習近平總書記來到祁連山腳下的張掖市山丹馬場，實地察看了甘肅省祁連山自然保護區整改工作進展，聽取了祁連山生態修復工作的匯報，對甘肅省近年來生態治理工作給予了肯定，同時也提出了更高的要求[1]。2019年9月18日，總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，強調“重在保護、要在治理”“共同抓好大保護、協同推進大治理”?？倳浽诟拭C省考察期間也多次強調要抓好水土保持，減少人為干擾，注重保護和治理的系統性、整體性、協同性?！爸乇Ｗo”的落腳點是糾正各類生產建設項目因違法違規行為而造成的人為水土流失，通過“強監管”來規范各項開發建設活動，有效遏制人為水土流失，因此新時期水利改革發展總基調中提出的“強監管”本身也與“重保護”相互印證，是當前水土保持工作必須常抓不懈的重點工作。

1.2 落實水利發展改革總基調是甘肅省水土保持監管工作的現實需要

甘肅地跨黃河、長江、內陸河三大流域，在保障國家生態安全中具有舉足輕重的地位[2]。水土保持監督管理和水土流失綜合防治是法律賦予水土保持管理部門的重要職責，是有效保護和改善生態環境的主要手段。近年來，甘肅省各級水利水保部門認真履職，堅持依法行政、依法管理，不斷完善制度、提高能力、規范審批、強化監管，各項工作取得積極進展，為加快推進甘肅省生態文明建設和經濟社會可持續發展提供了有力保障。但是，與新時代對水土保持監督管理工作的新要求相比，我們的監管工作還存在短板。受人力、設備及技術手段的制約，在監管工作中依然未能及時發現和精準查找到違法違規行為，生產建設項目“未批先建”“未驗先投”“未批先棄”等違法行為依然存在，甘肅省祁連山自然保護區生態環境問題的慘痛教訓也提醒甘肅省各級水行政主管部門，加強對人為水土流失的監督管理是一項長期堅持，并要持續加強的工作[3]。

2 認真踐行落實，全面推進甘肅省監督管理工作

2.1 緊跟改革步伐，修訂配套法規

法律法規是行政管理工作的基礎，甘肅省高度重視水土保持配套法規建設工作。新水土保持法頒布施行后，2012年8月10日，甘肅省人大審議通過《甘肅省水土保持條例》，自2012年10月1日起施行。多年來，甘肅省根據“一法一條例”，在方案審批審查、監督檢查、水土保持設施驗收、水土保持補償費征收使用管理、行政執法自由裁量等方面起草制定了多部地方配套法規或政策性文件。2019年，水利部深化水土保持監管改革，甘肅省也緊跟改革的步伐，修訂和完善了甘肅省水土保持方案審批審查、監督檢查方面的規范性文件，并擬定了區域評估、承諾制管理、建設活動監管方面的配套法規。通過不斷完善水土保持地方配套法規和管理制度，甘肅省基本建立起了上下銜接、系統完備、運行有效的水土保持地方配套法規制度體系，水土保持監督管理工作在規范、高效、便民等方面得到顯著改善。

2.2 規范審查工作，嚴格審批制度

甘肅省堅持依法審批管理，重點落實“放管服”改革要求，優化辦事流程，減少中間環節，增強服務意識，有效提高了水土保持方案審批效率。全省各級水利水保部門嚴格按照方案審批程序，規范開展審批工作，2019—2020年上半年，全省共審批水土保持方案2 238個，所有方案審批工作均在法定時限內辦結。期間，全省共對82個不符合水土保持法律法規、技術規范要求的項目不予批復，強化了水土保持方案剛性約束。按照水利部的要求，省水利廳將修訂后的省級水土保持方案專家庫名單及時向社會公布，全面指導各市、縣開展水土保持方案承諾制管理。自對水土保持方案報告表實行承諾制以來，全省共受理報告表審批事項852項，均按照要求不再組織技術審查，實現了“即來即辦、現場辦結”的要求，極大地提高了審批效率。

2.3 做好跟蹤檢查，落實督促整改

甘肅省在全力配合流域機構抓好部管項目監督檢查的同時，均安排部署各級水行政主管部門對在建項目進行全覆蓋檢查。2019—2000年，全省各級水利水保部門共開展檢查3 989次，累計檢查項目3 286個。為切實減輕企業負擔，甘肅省在做好常規現場檢查的基礎上，不斷創新督查機制和檢查方式，對工程規模較小、水土保持措施單一，以及對歷次監督檢查意見落實較好的項目，采取書面檢查或視頻會議檢查等不同方式，提高了檢查效率。對建設過程中挖填土石方量較大，尤其是產生大量棄方的項目，原則上安排現場檢查，分別由省級和各市州水保部門牽頭負責檢查，逐一細化了任務分工，明確了牽頭單位，落實督查工作。對現場檢查中存在明顯水土保持問題的項目，均下達書面督查意見，提出限期整改要求，并交由各縣級水行政主管部門督辦落實，督促建設單位在規定的時限內上報整改完成情況。

2.4 規范驗收管理，嚴肅驗后核查

為提高自主驗收報備管理效率，自2019年起，省級將自主驗收“報備函”改為“報備回執”，精簡和優化了內部管理環節，基本實現了生產建設項目自主驗收報備“當日辦結”。在省級指導下，全省各級水利水保部門報備管理均實現了全面提速，兩年來全省共受理建設單位申請自主驗收報備322個，全部在1～2個工作日完成報備回執，遠少于法定要求的5個工作日。2020年，省級組織對15個項目開展驗收核查，其中對3個存在明顯問題的項目責令重新開展驗收工作，并按照水土保持問題分類及追責管理的要求，對未予通過驗收核查的2個項目相關建設單位和第三方技術服務單位進行了約談。通過約談，督促建設單位加快推進整改工作，也起到震懾作用，為今后一個時期更加規范地開展自主驗收工作奠定了良好的基礎。

2.5 完善執法程序，嚴格依法行政

機構改革后，省廳及時梳理和完善水土保持行政執法工作流程，按照改革后的各單位職能劃分，重新整合和梳理了行政執法工作流程，在具體工作中，既提倡“執法重心下移”，也注重“調查和協調關口上移”，對重大項目、重大違法問題的查處工作，形成了前期調查和處理由均由省級直接介入，具體行政處罰再由市、縣落實的工作機制。2020年，省水利廳直接調查了4個大型工程中存在的違法違規問題，完成了前期問題調查和認定工作，并將違法問題直接通報建設單位后，再責成市縣級予以立案查處，減輕市縣級直接調查和認定違法問題的難度和壓力。通過上下協同的行政執法工作流程，重大違法違規問題查處進度明顯加快。

2.6 推動監管改革，提升監管水平

甘肅省積極推進水土保持區域評估工作，目前省級已批復4個工業園區的水土保持區域評估報告。近期，積極對接蘭州新區、蘭州市榆中生態創新城等開發區進行水土保持區域評估，并在前期推進工作中開展調研，研究區域評估的新思路、新舉措。在省級指導下，武威市、隴南市、金昌市、嘉峪關市也推進了區域評估工作。為實現監管壓力層層傳導，2020年甘肅省對14個市州水行政主管部門開展了監管履職督查工作，對各地審批、監督、執法等5個方面的工作予以督查，采取“刀刃向內”方式，發現和糾正各地在監督管理工作中存在的問題和短板，進一步規范監督管理及行政執法工作。

3 存在的主要問題

(1)與落實最嚴格的水土保持監管相比，生產建設項目“三同時”制度尚未全面落實。目前，甘肅省正處于新一輪的基礎設施建設高速推進的過程中，交通、水利、能源等基礎設施建設及城鎮化迅猛發展，伴之各種開發建設項目對水土資源及環境的破壞會逐步加大，加之甘肅省生態環境本身比較脆弱，人為水土流失問題和潛在威脅一直比較突出。根據水利部啟動的2019年遙感監管情況，甘肅省共復核1 hm2以上的擾動圖斑16 245個，涉及擾動面積15.63萬hm2，經排查發現了2 600余個疑似違法違規生產建設項目，生產建設項目“未批先建”“未批先變”“未實施防治措施”等違法違規行為數量依然較多，人為水土流失仍是十分突出的問題。

(2)與“放管服”改革中對管理部門的要求相比，水土保持違法違規案件查處力度不夠。機構改革后，甘肅省大部分地區的水土保持監督執法職能均進行了整合，職能移交或整合后，部分市縣監督與執法工作銜接不暢等問題嚴重，又因具體承辦的水土保持管理部門的基層工作人員執法主體不合法或無執法資格，導致發現違法違規問題“沒人查”“沒法查”的問題比較突出。

4 下一步的工作思路

甘肅是黃河流域重要的水源涵養區和補給區，要首先擔負起黃河上游人為水土流失預防和保護的重任。甘肅省各級水利水保部門必須要有高度的使命感和責任感，強力抓好人為水土流失防治工作，并重點做好以下幾個方面：一要進一步提高思想認識，高質量落實水土保持強監管工作任務。水土保持是水行政主管部門的一項重要社會管理職能，做好生產建設項目造成的人為水土流失監管，已經成為水土保持“強監管”的重中之重。目前，甘肅省各級水利水保部門正在加緊推進生產建設項目遙感監管和黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動，這2項工作本身就是落實水土保持工作“強監管”的集中體現。省級水行政主管部門要發揮好“領頭羊”的作用，并督導各級水行政管理部門高質量完成遙感監管和黃河流域專項整治行動工作，督促相關單位落實水土流失防治主體責任，嚴肅查處各類水土保持違法違規行為，有效防控人為水土流失。二要進一步靠實責任，推進水土保持目標責任制考核工作。結合目標責任制考核，督導市、縣兩級政府落實水土保持工作主體責任，對全省水土保持監督、執法力量進行一次“大檢閱”，并以此為契機，督促各地全面銜接水土保持監督與執法工作，進一步健全各地執法制度、機構，完善各地水土保持監督與執法體制和機制，形成監管合力，有效查處各類違法違規行為[4]。三要進一步整合資源，全面強化監督管理手段和措施。在甘肅省平涼市崇信縣先期開展“智慧水保”試點的基礎上，推進生產建設項目信息化監管全覆蓋，加快互聯網、大數據、云計算等技術與水土保持監管工作深度融合[5]，將水土保持監測三色評價、水土保持信用評價兩單管理等監管手段納入甘肅省生產建設項目監管數字化平臺建設中，全面提高監管效能。