以盱眙縣為例探究縣域農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型期的公共衛(wèi)生管理

馮春妍 ，王建明 ，2

1.南京醫(yī)科大學醫(yī)政學院，江蘇南京 211166；2.南京醫(yī)科大學公共衛(wèi)生學院全球健康中心，江蘇南京 211166

20 世紀80 年代到21 世紀初，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展為特點，我國農(nóng)村實現(xiàn)了發(fā)展生產(chǎn)力和變革傳統(tǒng)生產(chǎn)關(guān)系的社會轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型過程中，人們對健康的需求日益提高，重大疾病預防、監(jiān)測與治療；食品、藥品、衛(wèi)生監(jiān)督管理；衛(wèi)生宣傳和健康促進；免疫接種與傳染病防控等公共衛(wèi)生服務的管理策略和要求也在發(fā)生改變，有必要與時俱進探究農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中公共衛(wèi)生管理的體制和機制，提升管理能力和管理效果，實現(xiàn)制度創(chuàng)新、能力提高、服務創(chuàng)新、意識創(chuàng)新。該文以江蘇省盱眙縣為例，就農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型中的公共衛(wèi)生管理改革加以探究。

1 農(nóng)村轉(zhuǎn)型中的社會性特征

城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟、 社會、文化、科技水平的重要指標，也是社會組織程度和管理水平的重要標志。城市化是人類社會進步必然要經(jīng)歷的過程，是人類社會結(jié)構(gòu)變革中的一個重要線索。 城鎮(zhèn)化是中國從國情出發(fā)實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，在轉(zhuǎn)型過程必然具有特定的特征。

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡性

城鎮(zhèn)化率指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。我國的城?zhèn)化發(fā)展正逐步走向成熟，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由新中國建立初期的10.6%提高到2019 年的60.6%， 其快速發(fā)展的趨勢是制定新時代發(fā)展策略的前提，也是制定宏觀經(jīng)濟政策的重要依據(jù)[1]。但是，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的基本國情，也是社會發(fā)展現(xiàn)狀的顯著特征。 2018 年，江蘇省的城鎮(zhèn)化率為69.1%，蘇南地區(qū)超過了75%，而蘇北只有60%左右。因此，江蘇省委省政府從實際出發(fā)，提出了“協(xié)調(diào)推進城市化，區(qū)域發(fā)展差別化，蘇南地區(qū)農(nóng)村率先實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、蘇北地區(qū)逐步推進城鎮(zhèn)化，建設(shè)模式集約化，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新型城鎮(zhèn)化道路”的方針。盱眙縣地處蘇北，轄 14 個鎮(zhèn)、5 個鄉(xiāng)、257 個行政村，總?cè)丝诩s75 萬，城鎮(zhèn)化率在蘇北處于中上水平。盱眙縣委縣政府提出了打造淮安南部經(jīng)濟增長極，南京都市圈北部門戶城市、長三角山水文化休閑名城，全面推進縣域城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)劃。

1.2 農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的社會語境特征

不同學科對城鎮(zhèn)化概念的界定各有不同。人口學把城鎮(zhèn)化定義為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，地理學將城鎮(zhèn)化看作是農(nóng)村地區(qū)或者自然區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程，經(jīng)濟學從經(jīng)濟模式和生產(chǎn)方式的角度來定義城鎮(zhèn)化，生態(tài)學認為城鎮(zhèn)化過程就是生態(tài)系統(tǒng)的演變過程，社會學認為城鎮(zhèn)化就是由農(nóng)村社會關(guān)系與社會組織向城市社會關(guān)系與社會組織轉(zhuǎn)型的過程。

改革開放以來，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程的中心環(huán)節(jié)和載體是小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，核心是人社會身份的轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。 通過小城鎮(zhèn)建設(shè)和戶籍制度改革，億萬農(nóng)民由原來的分散居住向集聚型的社區(qū)化居住轉(zhuǎn)變，同時也完成了由農(nóng)村戶口向城鎮(zhèn)戶口即由農(nóng)民到市民的社會身份轉(zhuǎn)變。截至2019 年，淮安市共有86 個鎮(zhèn)，其中盱眙縣有14 個鎮(zhèn)，占16.3%。

1.3 轉(zhuǎn)型過程中的農(nóng)村社會管理機制相對滯后

新中國建立以后的前30 年，在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行的是城鄉(xiāng)分割制，形成城鄉(xiāng)隔離的二元社會結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)居民有單位體制，農(nóng)村則有“人民公社”。 1978 年改革開放后，農(nóng)村建立了鄉(xiāng)政村治的管理體制，村民自我教育、自我管理、自我服務的自治管理制度具有相當成效。社會轉(zhuǎn)型的根本的價值在于滿足人全面而自由發(fā)展的各類需要和整體社會的發(fā)展[2]。然而，在農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中，由村民自治向居民自治轉(zhuǎn)型是一個新的挑戰(zhàn),不僅具有復雜性，還具有特殊性[3]。轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會組織并沒有充分發(fā)揮自身作用，傳統(tǒng)管理體制逐漸瓦解，新的體制沒有完全建立，農(nóng)村社會管理機制相對滯后。 以盱眙縣公共衛(wèi)生管理為例，存在的問題主要包括：公共衛(wèi)生資源配置不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管人員設(shè)置不足；公共衛(wèi)生管理機制與現(xiàn)實需求脫節(jié)，部分公共場所未建立應急預案、消毒制度和傳染病報告制度；中心衛(wèi)生院專業(yè)人員數(shù)量不足；康復中心護理人員素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)技術(shù)培訓，很大比例沒有執(zhí)業(yè)醫(yī)師證書；基層衛(wèi)生機構(gòu)存在一人兼多崗的現(xiàn)象，服務提供者普遍認為工作繁重，現(xiàn)有的人員配置不能滿足需求；多數(shù)地區(qū)采用定向培養(yǎng)的方法補充人才，但工作適應期較長[4]。

1.4 農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型同步性相對缺失

從經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型速度快于社會轉(zhuǎn)型。 2018 年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39 251 元，農(nóng)村則僅為 14 617 元，城鄉(xiāng)比達到 2.7:1。 在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，國家包辦了所有社會事務，而在社會轉(zhuǎn)型期的市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)村容易出現(xiàn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等問題。 隨著改革開放的深化及城鎮(zhèn)化發(fā)展，如何提供充分有效的公共衛(wèi)生服務和實施高效的公共衛(wèi)生管理顯得尤為重要[4]。

2 公共衛(wèi)生資源管理與路徑構(gòu)建

2.1 加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，促進縣域傳統(tǒng)農(nóng)村轉(zhuǎn)型

縣域經(jīng)濟發(fā)展是農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)與動力，是激活內(nèi)需、暢通國內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局的關(guān)鍵步驟和重要基石[5]。 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整能夠帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力，為農(nóng)村勞動力提供充分的就業(yè)崗位和獲利機會，從而有效擴展農(nóng)村發(fā)展空間[6]。改革開放以來，特別是近5 年以來，盱眙縣在經(jīng)濟發(fā)展和社會文明整體進步方面取得了巨大進步，特別是農(nóng)村經(jīng)濟通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)整合農(nóng)村經(jīng)濟資源，為農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型及向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。 2015 年底，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值320.13 億元、人均地區(qū)生產(chǎn)總值4.89 萬元，而2019 年全年預計實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值429 億元、比2015年增長34%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 179 元、農(nóng)村居民人均可支配收入17 206 元，分別增長8.3%、9.2%。 發(fā)揮優(yōu)勢做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，扶持中草藥種植和黃金桃等水果種植，全面助推實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[7]。

2.2 政府向轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村提供更多的公共產(chǎn)品

農(nóng)村公共產(chǎn)品是為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活改善等為廣大農(nóng)村地區(qū)居民共同需要的各類公共產(chǎn)品[8]。政府必須向轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村提供更多的公共產(chǎn)品，包括硬產(chǎn)品，如道路、環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)，軟產(chǎn)品如宣傳教育和人員培訓。近年來，盱眙縣通過提供公共產(chǎn)品達到傳統(tǒng)農(nóng)村自然生態(tài)與新型城鎮(zhèn)化社會生態(tài)的耦合，以創(chuàng)建國家級衛(wèi)生城為價值導向，助力公共衛(wèi)生管理成熟和完善。

2.3 依托中心鎮(zhèn)建設(shè)公共衛(wèi)生管理平臺

中心鎮(zhèn)通常是指那些區(qū)位較優(yōu)、實力較強且能對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力的鎮(zhèn)，主要包括縣城鎮(zhèn)和部分發(fā)展程度較高的建制鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)作為基層的關(guān)鍵性節(jié)點，向上連接中小城市，向下輻射其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，處于中樞和樞紐的地位[9]。城鎮(zhèn)化進程加快與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為中心鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的空間[10]。 盱眙縣有14 個鎮(zhèn)，其中省級中心鎮(zhèn)一個，縣級中心鎮(zhèn)13 個。 馬壩鎮(zhèn)為省級中心鎮(zhèn)，依托馬壩鎮(zhèn)政府公共公共衛(wèi)生管理平臺是轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會向居民提供公共衛(wèi)生服務的重要模式。

以鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院為核心提供公共衛(wèi)生服務。盱眙縣第二人民醫(yī)院同時也是盱眙馬壩鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院，是直接為社區(qū)提供醫(yī)療、預防、康復、保健綜合服務的基層醫(yī)院，是初級衛(wèi)生保健實施機構(gòu)。自開展省級衛(wèi)生鎮(zhèn)創(chuàng)建以來，鎮(zhèn)黨委政府高度重視，制定了詳盡的工作計劃，明確分工，責任到人。結(jié)合愛國衛(wèi)生和疾病預防工作，廣泛開展形式多樣的健康教育和健康促進工作，切實提高人民群眾的衛(wèi)生健康知識，提升居民健康素養(yǎng)；圍繞飲食安全，全面實施排查建檔、監(jiān)督抽查、企業(yè)巡查、執(zhí)法整頓等措施，全力保障群眾的飲食安全；設(shè)立馬壩衛(wèi)生監(jiān)督分所，進行飲用水衛(wèi)生、食源性疾病、非法行醫(yī)、學校衛(wèi)生、傳染病防治等衛(wèi)生監(jiān)督工作與巡查；設(shè)立健康檔案管理員、慢病管理員等，通過居民健康檔案系統(tǒng)進行網(wǎng)絡(luò)化管理。馬壩鎮(zhèn)的示范效應為其他城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生管理提供了經(jīng)驗，促進了盱眙縣轉(zhuǎn)型中農(nóng)村社會的公共衛(wèi)生管理發(fā)展。

2.4 加強社區(qū)組織建設(shè)，由村民自治向居民自治轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)農(nóng)村居民單獨居住或分散居住，缺乏公共衛(wèi)生設(shè)施和完善的公共服務。社區(qū)能夠通過組織功能的發(fā)揮，幫助農(nóng)轉(zhuǎn)非居民快速融入城市。社區(qū)組織是基層社會領(lǐng)域中最為重要的組織形式，是居民為滿足自身需求而自發(fā)組織起來的組織，具有自發(fā)性、草根性、自治性等特征。社區(qū)組織也是居民參與經(jīng)濟生活、社會生活、文化生活的平臺[11]。 農(nóng)村社區(qū)組織是村民生活、生產(chǎn)、娛樂、交往和互助的基本單位，其在鄉(xiāng)村治理體系中具有基礎(chǔ)地位，發(fā)揮著重要作用[12]。 應堅持培育扶持和監(jiān)督管理相結(jié)合，注重數(shù)量和質(zhì)量同步提升，以滿足群眾需求為導向，以鼓勵扶持為重點，以能力提升為基礎(chǔ)，以規(guī)范管理為保障，引導社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和社會治理的積極作用。近年來，盱眙縣社區(qū)社會組織發(fā)展成效初顯，2020 年城市社區(qū)平均擁有不少于10 個社區(qū)社會組織，農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于5 個社區(qū)社會組織。組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發(fā)展更加有序，成為創(chuàng)新基層社會治理的有力支撐。

應當強化轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民行為意識與觀念的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由村民向市民的轉(zhuǎn)型。各村要充分利用宣傳欄、廣播、宣傳單等開展多層次、多形式的宣傳，引導廣大農(nóng)民積極參與村莊環(huán)境綜合整治行動，不斷提高環(huán)境意識。 要大膽突破，探索建立農(nóng)村環(huán)保長效機制，探索村民自治與政府支持相結(jié)合的運行和管理機制。

立足長遠發(fā)展，高起點制定農(nóng)村環(huán)境整治目標。 盱眙縣馬壩鎮(zhèn)城管分局為有效推進城鄉(xiāng)垃圾治理工作，切實改善人居環(huán)境，積極推動全鎮(zhèn)垃圾分類工作的任務分解和落實。 ①積極開展垃圾分類宣傳， 增強居民環(huán)保意識，倡導“綠色”環(huán)保生活；②扎實推進分類設(shè)置,小區(qū)生活垃圾分類設(shè)施投放率已達到85%；③穩(wěn)步推動收運體系建設(shè)，按照“組保潔、村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、縣處理”模式進行垃圾收運處置，全鎮(zhèn)參與垃圾轉(zhuǎn)運的特種車輛15 輛，日處理能力達200 噸。

3 結(jié)語

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的社會轉(zhuǎn)型是中國特色社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，也是農(nóng)村改革發(fā)展和社會文明整體進步的必然要求。構(gòu)建完善的縣域農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型中的公共衛(wèi)生管理體系具有必要性、現(xiàn)實性和挑戰(zhàn)性。