礦產資源節約集約利用驅動因素研究

王伊杰，劉天科

(中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

礦產資源是經濟社會發展的重要生產要素。我國經濟的高速發展對礦產資源需求不斷加大，與此同時，礦產資源在開發利用過程中的矛盾也日益突出。我國礦產資源“貧、細、雜”的賦存特點及礦山企業“多、小、散”的布局特點，嚴重制約了我國礦業的發展，只有通過強化礦產資源節約集約利用才能提高資源利用效率和保障程度。目前，國家在資源利用方式和發展動力方面提出了要求，生態文明建設要求節約集約利用資源、轉變資源利用方式[1-2]，國家“十四五”規劃綱要要求全面提高資源利用效率[3]，自然資源利用上線的劃定，促使礦業的發展方式要從規模速度型轉向質量效率型，發展模式要從粗放發展轉向節約集約利用，這些都為開展礦產資源節約集約利用研究指明了方向。

礦產資源節約集約利用的主體是礦山企業，對追求經濟效益最大化的礦山企業來講，是否開展節約集約利用受多種因素影響。政府干預是礦產資源開發利用和礦業市場調控的重要方式，是實現資源有效配置和促進礦產資源節約集約利用的有效手段。科學技術的進步使礦產資源利用方式從粗放向精細化轉變，從而提高礦產資源開采和回收效率。 本文主要通過分析政策因素和技術因素對礦產資源利用的驅動作用，總結促進礦產資源節約集約利用的有效途徑，為制定礦產資源利用政策提供決策參考。

1 礦產資源節約集約利用政策驅動分析

1.1 規劃驅動

礦產資源規劃是指根據礦產資源稟賦條件、勘查開發利用現狀和一定時期內國民經濟和社會發展對礦產資源的需求，對地質勘查、礦產資源開發利用和保護等做出的總量、結構、布局和時序安排。礦產資源規劃是落實國家資源戰略、優化礦產資源管理的重要手段，是依法審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據。礦產資源規劃體現了系統規劃、優化布局、優化配置、集約開發、有效保護、合理開采、綜合利用和發展綠色礦業的要求[4-6]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要加強戰略性礦產資源規劃管控，提高礦產資源開發保護水平，發展綠色礦業，建設綠色礦山。 《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》強調“堅持綠色發展強化資源節約集約循環利用”，針對資源開發利用總量、開發準入條件、節約和綜合利用、發展礦業領域循環經濟開展部署。 同時《“十四五”自然資源保護和利用規劃》也將礦產資源節約集約利用作為重點工作安排。

我國進入新的發展階段，保障國家資源安全的任務十分艱巨。我國資源供需矛盾日益加劇，石油、天然氣、鐵礦、錳礦、銅礦、鋁土礦、鉀鹽等重要礦產短缺或探明儲量不足，這些礦產資源的消費對國外依賴程度比較大，未來將更加嚴峻。資源配置是否合理、資源利用是否高效、資源保護是否充分是影響我國資源安全的根本問題。要統籌好礦產資源開發利用和保護各項工作，節約集約利用礦產資源，規劃驅動在其中具有重要地位。礦產資源規劃在礦產資源節約集約利用中發揮政策導向和管理依據的作用，礦山企業必須在礦產資源規劃的框架下進行資源開發，把節約集約利用礦產資源放在首位，開源節流并重，提高資源利用效率。

1.2 稅收驅動

礦山企業依據稅收政策和礦業管理法律、法規繳納稅費，稅收直接影響企業的財務狀況，從而影響企業的管理和資源的利用，積極的稅收政策是驅動礦產資源節約集約利用的重要因素[7-8]。低品位、共伴生、難處理礦產資源的開發利用需要加大科技攻關和改進工藝設備，在稅收政策方面，如果礦山企業主產品與共伴生礦產品執行同樣的稅收政策，企業從自身收益出發，提升科技水平的積極性不高，制約礦產資源利用水平的提高。我國共生礦、伴生礦、低品位礦較多，因此必須實施集約開采、集約選礦、綜合回收利用戰略，對集約和綜合利用礦產資源的企業實行稅收優惠政策，提高企業節約集約利用資源的積極性。為有效發揮稅收杠桿調節作用，促進資源節約集約利用，《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)規定對符合條件的采用充填開采方式采出的礦產資源和衰竭期礦山開采的礦產資源，減征資源稅；對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品，也采取減免政策。此外，受全球貿易爭端的發酵、環境保護約束趨緊、新冠肺炎疫情等因素的影響，礦山企業生產成本趨于上漲，不斷改進稅收政策，創造良好的稅收環境也是促進礦產資源節約集約利用和礦山企業可持續發展的有效途徑。

積極合理的稅收制度、明確的政策導向是降低企業生產成本，提高投資回報率，推動礦業技術創新和升級，驅動礦產資源節約集約利用，實現礦業高質量發展的重要措施。我國的稅收政策在維護國家礦產資源權益、營造公平競爭的市場環境、合理調節礦產資源收入、督促企業治理恢復環境、促進資源集約節約利用等方面發揮了積極的作用，同時也存在很多問題。稅費改革要充分考慮企業經營實際情況，合理確定稅率水平和繳納方式，降低企業稅費負擔，同時，財政部、國家稅務總局和地方政府應加強礦產資源稅收優惠政策管理，及時制定切實可行和符合地方實際的具體稅費減免認定條件，促進稅費改革成果有效落地。

1.3 監管驅動

根據我國憲法規定，礦產資源屬于國家所有，礦產資源開發利用行為需要政府有效監管，確保資源沒有被浪費[9]。市場機制是礦產資源高效配置的基本方式，但在實際的礦業市場中，市場不能完全發揮高效利用資源的作用，需要依靠政府的管制來克服市場機制的弱點，同時有效控制外部不利因素。

政府對礦產資源利用的監管表現為直接管制和間接管制兩方面。直接管制是政府利用行政強制權，直接干預礦業主體的行為，在礦產開發利用中對無證開采、亂采濫挖、越界采礦等違法行為進行查處。間接管制是以形成并維持市場秩序為基礎，通過相關制度、政策來約束礦產資源利用過程中的供需行為，從而促進礦產資源的節約集約利用。目前我國礦產資源監管工作已經形成了一套相對完整的體系，在礦產資源勘查方面，對礦區內具有工業價值的共生礦產和伴生礦產進行綜合勘查、綜合評價；在儲量保護方面，建立了礦山儲量年報制度；在礦產資源利用方面，從礦山開發利用方案、特定礦種總量控制、礦山合理開發利用“三率”指標要求、資源綜合回收等方面進行監管。《礦產資源監督管理暫行辦法》對礦山開發利用礦產資源各種行為做出了明確規定。因此，嚴格的監管措施是促進礦山企業節約集約利用資源的重要制度保障，是加強礦產資源節約集約利用最直接的驅動因素之一，但是隨著國家機構改革和央地事權劃分的完成，我國礦產資源監管還存在事項和職責分工需要重新明確，基層監管力量需要進一步加強等問題。

1.4 標準驅動

在現代工業規模化生產和全球化背景下，標準在促進科技進步、調整產業結構和產品標準、促進礦產資源合理利用等方面有重要作用[10-11]。只有按照規范的礦產資源利用和環境保護標準生產，才能從源頭上促使企業節約資源、保護生態環境。

礦產資源管理部門重視標準規范體系建設，發揮標準規范在科學管理中的作用。《生態文明體制改革總體方案》要求完善重要礦產資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。開采回采率、選礦回收率和綜合利用率是礦產資源節約集約利用的三項基本指標，是評價礦山企業開發利用礦產資源效果的主要指標。目前自然資源部制定的綠色礦山建設標準規范和礦產資源合理開發利用“三率”指標要求，發揮了標準規范的強制和引領作用，對礦產資源節約集約利用具有良好的推動作用。自然資源部發布的礦產資源合理開發利用“三率”最低指標要求，涵蓋能源礦產、有色金屬礦產、黑色金屬礦產、非金屬礦產等，基本構建形成了重要礦種的“三率”指標體系。上述指標要求是礦山企業開發利用礦產資源的“最低要求”和綜合利用的“紅線”，將作為礦山企業開發利用方案和礦山設計的依據。

2 礦產資源節約集約利用技術驅動

2.1 資源稟賦條件驅動

礦床的經濟價值既取決于礦石儲量的大小，也取決于礦石稟賦條件的好壞。礦石的稟賦條件主要包括礦石類型、品位、綜合利用價值等因素[12-13]。礦產資源稟賦條件的好壞，在提高資源節約集約利用水平上起到基礎性作用。長期以來，持續大規模的開發使易采選礦石逐漸變少，礦體形態、產狀變得越來越復雜，礦物嵌布粒度越來越細，且大多數礦物呈共伴生狀態，采出品位逐漸降低，礦產資源利用難度越來越大。對于稟賦條件差的礦產資源必須要進行系統的地質學和礦物學研究，為資源的高效利用提供科學依據。由于資源稟賦條件的不同，等量的投入會得到不等量的產出。開采資源稟賦條件好的企業，成本低于開采劣質資源的企業，在相同的經濟環境中將獲得更多的利潤。因此，礦產資源節約集約利用與資源的賦存條件、技術條件和經濟環境密切相關，資源稟賦條件是礦產資源節約集約利用的前提驅動力。

2.2 采礦技術驅動

采礦是礦產資源加工利用的第一個環節，高采礦回采率為資源高效利用奠定良好基礎。在采礦的歷史實踐中，采礦工具由石器、木錘逐漸演變為金屬工具，后被機器所取代；采礦的勞動力由人力、蓄力逐漸被機器代替；火藥的使用改變了采礦工藝，大大地提高了勞動生產率。近代以第一次工業革命為標志，開創了以機器代替手工勞動的時代，使采礦技術有了革命性的進步。目前以計算機為核心的信息技術以及大型設備在礦山的應用，使得開采回采率逐步提高，礦石貧化率逐步降低。為了適應不同的礦床賦存條件和開采環境，地下礦山開拓和開采方法隨著開采技術的進步不斷演變。地下礦山采礦方法的進步主要體現在木材消耗量大、效率低的采礦方法逐漸被淘汰，高效先進的采礦方法逐漸推廣，尤其是空場法、充填法和崩落法三類采礦方法廣泛應用。現代露天礦山生產規模不斷擴大，勞動生產率不斷提高，其技術基礎是采礦設備大型化及自動化的不斷升級改進，采礦技術的進步是驅動礦產資源節約集約利用的關鍵環節[14-15]。

2.3 選礦技術驅動

近年來，中國的選礦技術取得了巨大的進步，以理論、工藝、藥劑、裝備和選礦信息化為代表的選礦技術發展迅速。面對資源劣勢，我國選礦面臨著許多國外不存在或尚未涉及的難題，選礦技術的進步加快了低品質礦石的利用，使一些低品位、復雜難處理的貧瘠資源得到充分利用，對于資源的節約集約利用具有重要的意義。技術的局限性是制約礦產資源節約集約利用的瓶頸，技術進步可以促進節能低耗的選礦工藝和設備的研發，在原礦入選品位降低、可選性變差的情況下，保持現有的選礦回收率，在原礦入選品位和可選性不變的情況下，提高選礦回收率，并且能夠提高精礦產品質量。在信息化時代，選礦技術的發展離不開數字化、智能化，加快信息技術與傳統選礦技術的融合，有利于提高生產效率、 降低生產及運營成本、 提升產品質量， 從而驅動礦產資源的節約集約利用。選礦技術的進步使生產出來的精礦品位更高、 雜質含量更低， 不僅促進選礦環節資源的節約集約利用，還為冶金環節提供質量更好的原料。

3 驅動因素的耦合驅動作用

礦產資源節約集約利用水平與驅動因素的驅動作用密切相關。礦業政策是國家意志的體現，在宏觀層面調控礦產資源的利用方式，具有強制性、時效性特征，周期性影響礦產資源的開發利用方式，規范礦山企業的生產行為；技術創新是轉變生產方式、提高資源利用效率的根本途徑，新科技的出現會直接影響資源的利用方式，技術優勢可以幫助企業獲得更大的競爭優勢，創造更好的市場效益，從而帶來更多的研發投入，有益于礦產資源利用效率提高和企業轉型升級。然而，政策驅動、技術驅動是由多因素、多變量組成的，各驅動因素在運行過程中按照不同的方式和規則互相影響，有著復雜的耦合關系。各驅動因素在實現礦產資源節約集約利用的目標時，通過有效耦合使各方驅動協同一致。對于整個驅動系統而言，單個驅動因素的正向驅動效應還不足以對驅動目標產生直接驅動力，當多個驅動因素都對目標產生正向的驅動效應，且驅動因素之間互相照應、密切配合，才能產生強大的驅動力，促進目標向最優化發展。

4 結 語

政策驅動和技術驅動是影響礦產資源節約集約利用的兩個重要方面，規劃驅動、稅收驅動、監管驅動、標準驅動、資源稟賦條件驅動、采礦技術驅動、選礦技術驅動等驅動因素起了關鍵作用。礦業政策在克服市場失靈，實現礦產資源的最佳配置上發揮著重要作用，規劃、稅收、監管、標準等是促進礦產資源節約集約利用的有效手段，政府應該利用政策工具充分發揮作用。科技進步改變了礦產資源的利用方式，提高了資源利用效率，是促進礦產資源節約集約利用的源動力。礦產資源節約集約利用先進技術的不斷涌現，在優質資源高效利用、盤活難處理資源等方面的應用潛力巨大，科技增儲仍有較大空間。各個驅動因素共同促進礦產資源節約集約利用，在這種協同力的推動下，耦合驅動產生共振效應，促使礦業持續健康發展。