共同的準則
——技術政策的聯盟框架

馬蒂恩·拉塞爾，麗貝卡·阿塞薩蒂，新·奧亞，艾尼基·里科寧，莫尼卡·博切

（新美國安全中心，美國 華盛頓特區 20005）

0 引 言

世界上的主要國家正站在十字路口，政治權力和經濟實力正在擴散，戰后機構的完整性和有效性受到越來越多的挑戰，我們需要新的思維和方法來應對未來的挑戰，以確保技術的未來是對我們有益的。

沒有一個國家能夠靠自己的力量做到這一點，所需的知識和能力過于分散，需要在志同道合的國家之間開展基礎廣泛、積極主動和長期的多邊合作，以最大限度地提高一系列領域的效率，包括研究與發展、供應鏈多樣性和安全、標準制定、多邊出口管制。為了達到必要的協調與合作水平，世界上技術領先的國家應率先建立一個新的技術政策多邊架構——技術聯盟。

這份文件闡述了這個聯盟框架應該是什么樣子，這是21世紀新的多邊技術戰略的開篇。它回答了從概念轉變為應對21世紀技術競爭所需的可操作藍圖涉及的關鍵問題：

（1）哪些國家應該成為技術聯盟的成員？為什么？

（2） 聯盟是否應該與非成員國合作？為什么？

（3）聯盟應該如何發展？

（4）聯盟應該如何組織和構建？

（5）理想的投票制度是什么？

（6）聯盟應該如何與來自工業界和民間社會的利益相關者接觸？

（7）最好的會議結構和頻率是什么？

在詳細說明了創建技術聯盟本身的建議之后，藍圖闡述了新組織的首要任務，項目領導的領域確定了擬議成員國之間的共同準則和改進協調的迫切需要：

（1）以安全性和多樣性為重點重組供應鏈；

（2）通過有針對性的多邊出口管制，維護競爭性技術優勢；

（3）通過建立新的投資機制，為安全的數字基礎設施提供資金和建設；

（4）為有益的技術未來制定標準和規范。

技術聯盟的長期議程應包括：

（1）開展聯合研發；（2）從事技術預測；（3）關注數據流；（4）促進技術互通；（5）打擊虛假信息和其他技術的非法使用；（6）最大化人力資本。

技術聯盟項目考慮了技術將如何成為大國競爭新時代的中心。由新美國安全中心（CNAS）發起的這個項目可以判斷，無論誰在開發和采用人工智能、量子計算、生物技術和下一代電信等新興技術方面處于領先地位，都將在數十年內獲得經濟、軍事和政治實力。

該項目和本報告是由CNAS、亞太倡議組織（API）和墨卡托中國研究所（MERICS）的研究人員合作完成的。它們共同確保了公共部門、學術界和工業界的全球利益相關者的多樣化投入。該項目從2020年3月一直持續到6月，其目標是為技術領先的國家協調多國技術政策制定藍圖。

為了啟動該項目并確定辯論的框架，項目負責 人 Martijn Rasser（CNAS）、Rebecca Arcesati（MERICS）和 Shin Oya（API）提供了 CNAS 編制的討論草案，概述了新的國際技術政策組織的必要性和宗旨。該文件列出了技術聯盟的具體考慮因素：成員資格、組織結構、治理、運作、制度化和成員代表性，以及擬議的活動領域。這份草案發布在GoogleDocs上，并引發了豐富而富有成效的在線討論。

為了進一步深入研究這些問題，項目負責人舉辦了三個虛擬研討會，分別于2020年3月、4月和5月舉辦。這些活動分別針對華盛頓、東京和柏林時區，以確保全球利益相關者的最大參與。

一份包含22個問題的調查，包括多項選擇和自由形式的答案，被發送給600多人，以征求關于這些相同主題的進一步反饋。這為其他人提供了一個匿名和秘密分享想法的機會。在這項工作的同時，對選定的多邊組織進行了審查，以查明現有結構中進行技術政策協調的能力和差距。最后，每個項目負責人與來自世界各地的利益相關者進行了一對一的討論。總共有近200人直接參與了這一項目，以告知本報告中提出的結論和建議。

1 目的和目標

擬議的技術聯盟有三個目的：通過加強志同道合國家之間的合作，在全球技術競爭中重新獲得主動權；保持和維護具有競爭性技術優勢的關鍵領域；圍繞新興技術的使用促進集體規范和價值觀。

通過這樣做，這個群體可以最好地利用機遇并降低在技術競爭和更廣泛的大國競爭中齊頭并進的風險。通過合作，每個技術聯盟成員及其合作伙伴都可以為強勁的經濟增長和增強的國家安全做出自己的定位。同時，聯盟成員可以確保技術的非自由使用受到限制。

2 激活技術聯盟的共同準則

技術聯盟的生存能力完全取決于對多邊合作的共同愿望，以及就哪些領域的技術政策最重要的問題達成強有力的協議。為了取得成效，所有核心成員必須商定具體的行動方針，以實現明確界定的戰略成果。

2.1 重組供應鏈

擬議中的技術聯盟完全有能力成為急需的供應鏈彈性和多樣性的驅動力?！靶鹿凇币咔榈暮蠊宄乇砻?，隨著全球化進程的加快而提高的效率伴隨著廣泛的脆弱性。為了提高關鍵材料和產品的彈性和安全性，需要在地理上實現供應鏈多樣化。協調規劃可以降低重組那些被認為對社會日常運作至關重要的供應鏈的成本和復雜性，同時引入更大的彈性和安全性。

在項目圓桌會議和其他討論中，明確了三個考慮因素。一是重組供應鏈需要重新思考效率和彈性之間的平衡。從安全性和可靠性的角度來看，最具成本效益的選項不太可能是最理想的選項。二是韌性是多方面的。它包括地域多樣化、回流、確保激增的生產能力以及基本物品的儲存。三是政府與行業在供應鏈重組的規劃和執行方面的參與是必不可少的。只有通力合作，政策制定者和行業領袖才能在國家安全、經濟安全、避免保護主義和自給自足的陷阱以及保持企業競爭力之間取得適當的平衡。

作為經濟和國家安全基礎的復雜供應鏈（如半導體）尤其適合采用國際合作的方式。被稱為“晶圓廠”的半導體制造設施非常昂貴，成本在100億至200億美元之間。一個由技術聯盟成員組成的晶圓廠聯盟可以匯集資源，在各國建立新的半導體生產線。成員國對在全球半導體供應鏈中引入更大的地理多樣性有著共同的興趣。

2.2 維護競爭性技術優勢

志同道合的國家在技術保護方面合作的現有機制存在重大弱點。第一，各國對哪些先進技術被視為“關鍵技術”、應保護這些技術的理由以及應使用的工具采取了截然不同的做法[1]。第二，許多國家缺乏評估其他國家風險所需的能力、信息和資源。第三，現有的多邊出口管制制度存在明顯的漏洞。第四，美國說服盟國調整其技術保護措施的努力，最近通過對敏感技術采取的多邊行動，往往缺乏積極的激勵措施[2]。

2.3 制定多邊出口管制

有效的出口管制需要多個國家的合作。沒有一個國家能夠在技術領域占據主導地位，因此可以通過這種方法單方面實現政策目標。技術聯盟成員可以采取措施，建立一個共同體，在這個共同體中，所有成員對一套明確和狹義的技術給予同等程度的保護，而保護和保持競爭優勢是至關重要的。

聯盟應該從優先項目開始，如中小企業，其中提議的聯盟成員具有無可置疑的優勢。要實現國家自行設計和制造芯片這一目標，除需要巨額投資外，還需要其他國家的設備和技術專利。其他技術聯盟成員國的支持與合作，以及與受影響公司的協商與合作，對于抵消技術保護成本至關重要。上述半導體聯盟是這樣做的一種方式。另一個可能是通過下一代半導體設計和材料的研發建立一個共同的創新基地。

2.4 遏制不必要的技術轉讓

增強技術競爭力和確保技術優勢領域的一種具有成本效益和高影響力的方法是通過技術聯盟成員之間更好地進行信息共享。創新和供應鏈的全球化意味著一個國家的薄弱環節可能導致世界其他地方的重大脆弱性。

技術聯盟的概念將是防止不必要的技術轉讓的有效壁壘，這些技術轉讓會損害每個成員國的經濟和國家安全。本報告并不意味著對此類轉移發生的所有方式進行詳盡審查，但有兩個主要途徑非常適合協同處理。

其中一個途徑是外國直接投資（FDI）。投資者仍然對高科技行業保持著濃厚的興趣。共享有問題的 FDI 情報和風險評估將有助于保護關鍵公司和關鍵行業免受外國入侵。

另一個途徑是與公司和大學的研發合作。這些合作通常為各國實體提供了獲取外國技術和專有技術的門戶。合法的研究關系通常會導致秘密的技術轉讓。

讓每個技術聯盟成員分享知識和經驗并協助其他成員調查不必要的技術轉讓會給這種收購戰略帶來巨大的障礙。首先應建立一個關于國家在北美、歐洲和亞太地區獲取外國技術的合法、法外和非法活動的聯合數據庫。有關技術轉讓組織、人才計劃和國家支持的投資者及其活動的信息也應在聯盟成員之間共享。同時，應審查與各國實體在關鍵新興技術領域的現有合作協議和項目，以確定潛在的漏洞。該數據庫將利用所有成員的獨特見解，也可以考慮共同贊助需要更多數據的領域的研究。

該聯盟將為參與國的技術和國家安全專家提供一個平臺，交流關于執行和違反出口管制條例的信息，并就技術變革的軌跡進行聯合研究，在世界不同地區開發和采用，以便：（1）通過一個開放、循證和包容的進程，并考慮到如何使用技術，就“關鍵”技術和“兩用物項”的定義達成共識；（2）幫助企業和研究機構評估和減輕不必要的技術和專門知識轉讓帶來的風險。

最后，聯盟成員可以發起一次關于科研誠信的多國對話，旨在為大學、撥款機構、企業和政府機構制定共同的指導方針，這些機構與其他國家進行國外科研合作。該交流應具有多方利益相關者的性質，并側重于解決保護敏感技術信息、知識產權和國家安全與維護科學調查公開之間的平衡問題。

2.5 資助和建設安全的數字基礎設施

國家間在促進由公平和可持續的投資機制建立的安全數字基礎設施方面有著共同的利益。數字基礎設施為經濟和社會連接提供了支柱，但低質量的供應商對基礎設施的機密性、完整性和可訪問性構成了風險。同時，不透明的或掠奪性的貸款做法可能會使國家面臨財政脅迫，從而削弱國家主權。志同道合的國家已經開始協調公平投資標準，并應在技術政策范圍內深化和擴大努力。一個常設的多邊機制將通過允許各國將資源集中地引導到共同的優先領域而發揮力量倍增器的作用。

提議的技術聯盟成員國通常有機構可以將資金直接用于對其外交政策目標重要的項目。例如，日本國際合作銀行、歐盟對外投資計劃、澳大利亞外交與貿易和出口金融與保險公司，以及在一定程度上新成立的美國國際開發金融公司。成員國應授權其發展和投資機構將數字基礎設施（例如 5G、金融技術、生物技術軟件或海洋領域意識工具）作為優先事項，因為它對中等強國的能力和欠發達國家的增長很重要。他們還應該通過促進創新生態系統和技能培訓來更廣泛地促進新興經濟體的數字包容性。

歐盟已經通過 Digital4Development 戰略框架將數字技術融入其發展重點[3]。歐盟已經資助了跨境連接項目和國際伙伴關系，以啟動本地創新生態系統，鼓勵州際數字貿易融合，并為年輕人提供數字技能[4]。技術聯盟成員國之間的共同戰略愿景將最大限度地提高資源分配的效果，并允許互聯互通項目之間的互操作性。然而，本著非正式多邊團體的精神，與建立聯合投資機構相比，協調國家資源面臨的政治障礙較少。開發聯合優先領域以指導國家資源將更有效地運作。

對于公平投資標準，機制成員可以建立藍點網絡（BDN）認證模型。BDN的與會者日本、美國和澳大利亞證明發展項目為“市場驅動、透明和財政可持續”，目的是吸引私營部門投資[5]。認證標準源自G20質量基礎設施投資原則、G7 Charlevoix關于創新性發展籌資的承諾以及赤道原則。借鑒國際商定的原則，為 BDN 提供了透明度和可信度。借鑒共識原則可能會順利轉化為更廣泛的擬議機制成員國。它還將為成員國提供一個堅實的框架，以合作為各國提供技術援助，以提高其準備投資項目的能力。

關于成功模式的信息共享將使成員國能夠采用和推廣最佳做法。例如，日本在基于開放接口和虛擬化無線電接入網絡的 5G 基礎設施開發方面處于領先地位[6]。開放接口是公共技術標準，通過在網絡組件之間創建模塊化和互操作性來防止供應商鎖定。網絡虛擬化，其中軟件模仿專門的硬件功能，但在通用硬件上運行，通過消除專有硬件系統進一步擴大競爭[7]。關于創新和最佳實踐的持久對話可能會阻止人們對5G部署缺乏選擇的看法。分享替代方法將在成員國之間引發更多的創意競爭，并揭示建設基礎設施的新方法。各國可以在政策優先領域進行協調，以直接融資，吸引對中等國家和發展中國家的公平投資，并匯集經驗，推廣數字發展的競爭模式。

2.6 為有益的技術未來制定標準和規范

技術聯盟成員國齊心協力，可以維護全球標準制定的完整性。一種方法是確保技術聯盟成員國和其他國家的公司有資源派出正式代表團，并將盡可能廣泛的技術組合提交標準制定機構審議。另一種方法是推動機構本身的改革，以防止集體投票。這樣做將使天平向技術價值傾斜，而不是政府的產業政策，從而推動標準的采用。

技術聯盟的創始成員應與伙伴國及有關公司和民間組織合作與協調，確定和傳播技術應如何使用和不應如何使用的準則和原則。一個技術聯盟的首要目標應該是反對數字權威主義。這個目標有兩部分。一是通過在數據隱私、權利、道德以及人工智能、監視和監控技術的正確使用等問題上制定明確的指導方針，促進一個自由、開放的世界。二是積極打擊不自由使用技術。后者可以是制裁、出口管制、技術對策以及向中等國家和發展中國家提供具有成本效益和合規的技術替代品的組合。

項目參與者將一個領域確定為編纂和協調規范的良好的起點：監控技術，尤其是面部識別技術。這些能力在各個國家以不同的方式廣泛部署和使用。技術聯盟成員可以利用該組織就這些能力應如何適應現有法律結構、應提供哪些類型的正當程序、哪些用途是可接受的以及哪些用途是不能容忍的問題達成一致。建立這些規范后，聯盟成員就可以在國際上推廣這些規范。

3 有希望開展長期聯盟活動的領域

項目參與者確定了一系列其他技術政策問題，這些問題已經成熟，可以進行多邊合作，并適合技術聯盟給予長期關注。這些活動要么需要大量的規劃和協議才能開始，要么被項目參與方普遍視為較低的優先事項。

3.1 尋求聯合研發

新興技術的基礎和應用研究合作有很多機會[8]。由于項目階段的可能性廣泛且時間緊迫，因此項目負責人目前沒有針對具體領域的具體建議。然而，一個重要的考慮是在開展此類工作之前解決知識產權管理和技術轉讓規定。

有幾種知識產權模式需要考慮：

（1）開放科學模式：這種方法包括公開大多數基礎研究成果，一些發現受到專利保護。歐洲核子研究組織歐洲核子研究中心（CERN）利用這一模式指導其活動，同時設立了一個技術轉讓辦公室，負責對其知識產權的各個方面進行分拆和貨幣化[9]。

（2）短期合同法知識產權模式：這種策略提供短期專利保護，知識產權進入公有領域。一個實證例子是 Celera Genomics 持有已測序基因的知識產權長達兩年，直到公共資助的人類基因組計劃能夠對基因進行重新測序。批評者指出，在這個特定案例中，這些短期的知識產權保護實際上扼殺了創新[10]。

（3）標準知識產權模式：這種方法在很大程度上反映了技術聯盟成員國之間的現行知識產權框架，但需要注意的是，知識產權所有人必須將聯盟資助的知識產權許可給技術聯盟成員國的第三方，很少有例外情況。

美國國際武器貿易條例（ITAR）是一種管制國防物品和國防服務進出口的監管制度，基于條約的豁免可能是必要的，以確保聯盟伙伴能夠就與國防技術有關的倡議進行有效合作，包括交換必要的數據和技術信息[11]。其中一個概念是建立一個“ITAR超級國家”，這一努力可能是更廣泛推動協調和改善聯盟成員國出口管制法律的一部分。其他建議是協調許可證例外方案和多邊使用臨時出口管制機制。

3.2 參與技術預測

技術聯盟應考慮在其長期政策規劃過程中實施技術預測。創新的成果，無論是在聯盟內部還是外部，對國家和社會都具有全球性的影響。例如，柔性塑料管徹底改變了生物醫學工業。互聯網正在發展經濟。社交媒體已經將社區聯系起來，并為傳播虛假信息的新方法打開了大門。在不遠的將來，由技術領先國家的公司創建的智能城市可能會加強全球監控，而重塑互聯網的計劃可能會形成受控的碎片網絡。各國需要為這些可能的未來做好準備。為此，他們應共享有關新興和超水平趨勢的信息，研究潛在結果，并相應地協調其創新和監管政策。

3.3 關注數據流

互操作性的一個關鍵組成部分是對個人和非個人數據的隱私和流量達成共識。確保對數據交換的信任是多邊技術政策面臨的最緊迫和最復雜的挑戰之一。技術領先國家在數據治理方法上各自為政，因為它們的法規基于不同的公共政策、國家安全和經濟目標，在不同程度上限制了跨境數據流動。日本率先發起了一次多國對話，通過以非個人數據為重點的Trust vision的數據自由流實現互操作性[12]。

通過將一小部分國家聚集在一起，技術聯盟可以圍繞全球數據治理的一些障礙，尤其是歐盟和美國之間的分歧，為政府間和公私對話提供場所。幾位與會者指出，該聯盟能夠圍繞隱私規則以及數字平臺責任和監管促進艱難但急需的對話。在項目討論中，也強調了通過通用標準共享、合并和存儲非敏感數據集的機會。

3.4 促進技術互操作性

技術聯盟應長期促進成員國之間的技術互操作性。這樣做將保持信息的公開流動，優化規模經濟。該組織還應參與涉及大多數或所有聯盟成員所屬的現有組織的互操作性問題，如北約和Maximator情報聯盟[13]。

互操作性的重要元素是規定信息系統如何互聯的通用標準和協議。一些國家已經提出了互聯網的替代框架。新的提案不僅升級了互聯網的架構，以適應現代需求，如多方面的工業應用，而且新的知識產權提案中的措施可以作為各國加強對信息流動控制的機制。這個概念剛剛起步，但可以讓我們一窺未來國際互聯互通的潛在風險。技術聯盟國家可以而且應該考慮他們自己的新的替代方案。

互操作性對于私營部門的創新和成員國的技術實施也至關重要。開放接口不僅可以為5G網絡提供支持，還可以為其他系統提供供應商的多樣化。例如，智慧城市將擁有各種傳感器、網絡設備和處理組件。跨成員國和跨技術生態系統（如智慧城市）一致的開放接口將允許各種供應商在這些生態系統中大規模競爭[14]。

3.5 人力資本最大化

擬議中的技術聯盟創始成員在全球科學技術人才中所占的比例過高。由于對學生和工作簽證的限制越來越多，科學交流的障礙對更有效地利用寶貴的人力資本構成了不必要的限制，這項資產目前未得到充分利用。由于技術創新更有可能隨著思想的自由流動而發生，因此應考慮促進國家之間跨境合作的新舉措。這可能包括一種類似申根協定的安排，即合格的科學家、技術人員和工程師可以隨時前往核心成員國并在其中生活，以便在公共和私營部門進行研究，并定期進行人才交流，以便在科學家之間分享想法和建立網絡。

4 結 語

項目組正在為亞太地區、歐洲和北美的政府領導人舉辦一系列私人簡報會，以配合本報告的傳播。這些討論將構成對此處提出的建議進行微調的基礎，并根據需要指導后續工作。該團隊將在 晚些時候舉辦一場活動，與更廣泛的公眾討論這些建議。必要的后續工作將包括進一步研究和與利益相關者就成本、解決實施障礙并提供解決方案以及考慮其他外部因素等問題進行接觸。

最終，目標是為建立技術聯盟的政府間對話奠定基礎。技術聯盟項目的結果表明，人們對管理和利用技術變革的新的、綜合的方法有廣泛的興趣和支持。

現在是世界技術領先國家闡明其對技術未來的愿景的時候了，他們的公司在充滿活力的創新經濟中競爭。實現這一愿景并非易事。要取得這一成果，就需要一項全面的戰略，執行這項戰略需要花費大量的時間和資源。沒有一個國家能夠單獨采取這種行動并期望最大限度地發揮其潛力。相反，與合作伙伴的良好合作才是明智的前進之路。