一起中醫診所未經備案擅自開展中醫診療活動案的分析與思考

張福娟 邢云紅 曾書瑞

青島市黃島區衛生健康綜合行政執法大隊,山東 青島 266500

1 案情簡介

2019年11月15日，青島市某區衛生健康局執法人員在處理市民投訴舉報時發現醫師周某在某民居內開設診室，現場發現周某開具的18張處方及大量中藥材。當事人周某當場提供的醫師執業證書執業地點為某市中醫院，其不能提供《醫療機構執業許可證》或中醫診所備案證明。衛生監督執法人員立即制作現場筆錄、詢問筆錄，證實周某開展中醫診療活動，現場固定證據。執法人員根據《中華人民共和國中醫藥法》、《中醫診所備案管理暫行辦法》相關規定責令其立即停止診療活動并以涉嫌未經備案擅自開展中醫診療活動為由對其展開進一步調查核實。2019年11月19日，衛生監督員對舉報人常女士進行了詢問，制作了詢問筆錄，進一步確認了周某開展中醫診療活動行為及違法收費金額。

經調查核實，周某承認其中醫診所在未經主管部門備案情況下擅自開展診療活動3個月以上的違法事實。當事人的行為違反了《中華人民共和國中醫藥法》第五十六條第一款、《中醫診所備案管理暫行辦法》第二十條的規定，對其做出：1.沒收違法所得人民幣玖佰肆拾元整(￥940.00)2.罰款人民幣伍仟元整(￥5000.00)的行政處罰。2019年12月11日衛生監督人員向當事人周某送達了《行政處罰事先告知書》，周某收到告知書后放棄了陳述申辯和聽證。經審批，該區衛生健康局于2019年12月27日作出了行政處罰決定，當事人于規定時間內自覺繳納了罰款，本案至此結案[1]。

2 案例評析

本案是一起典型的個體中醫診所未進行備案開展中醫診療活動案件，是我區衛生健康局首次運用《中華人民共和國中醫藥法》對相關的違法行為進行行政處罰，且在青島市也屬少見，是對醫療衛生機構衛生監督中的一種初步嘗試。

2.1法律法規適用 個體無證行醫包括醫師未取得《醫療機構執業許可證》行醫和非醫師未取得《醫療機構執業許可證》行醫兩類，本案行政處罰相對人屬第一類情形。個體行醫者未取得《醫療機構執業許可證》擅自開展診療活動的違法行為，《醫療機構管理條例》第二十四條、《醫療機構管理條例實施細則》第七十七條第三項《執業醫師法》第三十九條、《中華人民共和國中醫藥法》第十四條第二款、《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條第一款對其都設定了處罰條款。

對未取得《醫療機構執業許可證》行醫的規定，《醫療機構管理條例》可分別對單位和個人處罰，《執業醫師法》是針對有行醫行為的醫師或非醫師個人的處罰，《中華人民共和國中醫藥法》是明確對中醫診所應備案而未備案行為的處罰。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》于2020年6月1日開始實施。本案當事人違法行為被發現時間在2019年，故不適用《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》[2]。

在《中華人民共和國中醫藥法》正式頒布實施之前，無證行醫的處罰適用法律在實際衛生監督工作中一直存有兩種不同意見。一種意見認為《執業醫師法》屬于法律，《醫療機構管理條例》屬于行政法規，根據《立法法》對法律沖突的相關規定，法律和行政法規對同一事項有不同規定的，優先適用法律規定，因此應優先適用于《執業醫師法》。另一種意見認為特別法優于一般法，在同樣強調“未設置醫療機構”的行為時，《醫療機構管理條例》相較于《執業醫師法》屬特別法，應使用《醫療機構管理條例》。

一直以來，在衛生計生監督工作中中醫診所同其他醫療機構一樣按照相同衛生標準進行監督，無證行醫處罰適用同樣處于兩部法律法規的爭議中，《中醫藥法》的頒布實施將中醫診所應履行的義務更加清晰細化，本著特別法優于一般法的原則，本案行政處罰相對人應備案而未備案行為的行為更適用于《中華人民共和國中醫藥法》。

2.2違法事實認定 本案例中，執法人員在現場檢查筆錄中清晰的描述了在周某開診的場所內發現的診桌、脈診、處方、藥材以及個人執業證書情況，對舉報者的詢問筆錄以及掃描二維碼付款憑證等證據材料充分有效的證實了當事人的違法行為以及違法所得。

2.3本案中的不足 辦案辦理過程中，僅在現場查到處方箋18張，未發現該非法診所門診登記本和收費收據等有關核算違法所得的有利證據，故除舉報人提供的收費依據外衛生監督員無法核算出其余違法所得，所以在行政處罰中沒收的只能是部分能夠確定的違法所得人民幣玖佰肆拾元。

3 討 論

個體行醫是我國醫療衛生事業的重要組成部分，隨著醫療服務市場的開放和個體行醫的增多，一些醫師或非醫師未經審批，擅自開辦診所行醫，帶來了許多社會問題，成為各級衛生行政部門打擊非法行醫的重點。中醫診所一直以來與其他西醫診所一樣，需要經過衛生行政部門審批取得《醫療機構執業許可證》后方能開診。2017年7月1日《中華人民共和國中醫藥法》頒布實施，2017年12月1日《中醫診所備案管理暫行辦法》正式開始使用，中醫診所正式單獨列出開辦標準。《中華人民共和國中醫藥法》第十四條規定：舉辦中醫醫療機構應當按照國家有關醫療機構管理的規定辦理審批手續，并遵守醫療機構管理的有關規定。舉辦中醫診所的，將診所的名稱、地址、診療范圍、人員配備情況等報所在地縣級人民政府中醫藥主管部門備案后即可開展執業活動。中醫診所應當將本診所的診療范圍、中醫醫師的姓名及其執業范圍在診所的明顯位置公示，不得超出備案范圍開展醫療活動。《中醫診所備案管理暫行辦法》明確標明中醫診所是在中醫藥理論指導下，運用中藥和針灸、拔罐、推拿等非藥物療法開展診療服務，以及中藥調劑、湯劑煎煮等中藥藥事服務的診所。不符合上述規定的服務范圍或者存在不可控的醫療安全隱患和風險的，不適用本辦法。一是規定中醫診所不得提供西醫西藥服務;二是并非所有的中醫藥服務都可以開展，對所開展的技術存在不可控的醫療安全隱患和風險的不得在中醫診所開展，如中醫微創類技術、中藥注射劑、穴位注射等。本案當事人周某主要運用把脈、配置中草藥等方式開展診療，故可認為其從事的是中醫診療活動，其無證行醫行為同樣適用《中華人民共和國中醫藥法》和《醫療機構管理條例》。本案中周某開設的中醫診所只需要經備案取得《中醫診所備案證》即可開展診療活動，本著特別法優于一般法的原則，本案更適用《中華人民共和國中醫藥法》[3]。

在市場需求和利益的驅使下，非法行醫行為還在以更加隱蔽和靈活的方式開展診療活動，逃避檢查的手段更是呈現多樣化趨勢，衛生執法人員更是應該加強法律法規學習，正確理解法律法規的法條含義和立法的原義，在查處個人無證行醫過程中充分調查清楚違法行為的當事人和違法事實，正確適用法律，達到法律的懲戒和教育效果。同時，在國家大力扶持中醫文化的背景下，如何正確引導符合開辦條件的中醫醫師合理開設診所是衛生執法部門在今后的衛生普法中應該重點加強的工作。