淺談現行公路工程設計變更管理模式下業主面臨的難題與對策

于杰

（甘肅省公路建設管理集團有限公司，甘肅 蘭州 730030）

設計變更管理是公路建設項目管理的一個重要組成部分，同時，也是項目管理的一個風險點，把握不好、管理不到位會直接影響項目的投資、進度和質量三大目標的實現。本文分析了現行公路工程設計變更管理模式下業主在設計變更管理過程中所面臨的原則性、時效性、嚴重不平衡報價的界定及修正、涉及“四新”技術或定額缺漏項等難點問題，并給出了相應的對策及建議。

1 現行公路工程設計變更管理模式下業主面臨的難題

1.1 設計變更原則性問題

《公路工程設計變更管理辦法》（交通部令2005 年第5號）明確規定，設計變更是指自公路工程初步設計批準之日起至通過竣工驗收正式交付使用之日止，對已批準的初步設計文件、技術設計文件或施工圖設計文件所進行的修改、完善等活動。而在實際執行過程中，受建設項目主體（地方政府、業主、設計、監理、施工等）行為的影響，既可以產生積極的、合理的設計變更，如以提高工程質量、節約造價等為目的的設計變更；也可以產生消極的、不合理的、甚至是惡意的設計變更，如通過虛列工程量套取建設資金、通過設計變更掩蓋工程質量、違背合同條款、管理辦法隨意變更以謀求超額利潤的設計變更。而業主在實際管理過程中，由于對設計變更認識不清、合同意識不強或對合同條款的認識和內在聯系的理解不夠充分等種種原因導致原則性把握不準確，有時默許了一些消極的設計變更或者將一些不屬于設計變更范疇的問題通過設計變更來處理。

1.2 設計變更時效性問題

公路工程設計變更執行“申請→審查→論證→審批→實施”的變更程序，未經批準的設計變更不得實施。從實際執行情況來看，一般設計變更方案從申請到最終批復實施至少需要15 天，較大設計變更則至少需要60 天左右，而這僅僅是設計變更方案的審批，費用的審批時間只會更長。這對現場的施工將會產生很大的影響，特別是對一些隧道施工、滑坡處治等工程影響更大。因此，如何提高設計變更時效性，減少對現場施工的影響就成了業主必須解決的難題。

1.3 嚴重不平衡報價的界定及修正問題

在招投標過程中，投標單位經常會在法律法規及規范文件等允許范圍內，利用業主單位編制的招標文件、招標清單缺陷及招標圖紙的漏洞等，采取不平衡報價的策略，有時甚至是嚴重不平衡報價，在達到中標目的的同時，通過施工過程中的操作賺取額外利潤。設計變更往往就是施工單位可操作的重要手段，而設計變更單價的確定原則首先就是采用清單單價，因此，在設計變更過程中，如何合理合規地對清單的嚴重不平衡報價進行界定和修正，是業主必須面對的問題。

1.4 涉及“四新”技術或定額中缺漏項的問題

隨著公路建設事業的快速推進以及不同行業的相互借鑒和融合發展，在設計和施工過程中不斷出現了許多新技術、新工藝、新材料、新設備，同時，也淘汰了一些舊的材料、技術和設備。為了推動行業技術進步，有時就會采取新的標準、技術、材料、設備等，這就會使項目的設計產生變更。而公路既有計價依據出現了空白或不適應新工藝要求，導致建設雙方計價過程中產生分歧，直接影響項目的順利進行，例如，在隧道豎井施工中引進了煤礦施工的先進工藝和設備，提高了施工效率，保證了施工進度及安全，但是，現有公路定額不適應新工藝要求，最終導致建設雙方都陷入被動。因此，如何在計價依據空白的情況下合理確定和有效控制造價，是業主必須解決的問題。

2 業主在設計變更管理過程中的應對策略

2.1 關于設計變更原則性問題的對策

（1）仔細研讀交通運輸部及地方交通行業主管部門頒布的設計變更管理辦法、現行建設工程施工合同示范文本等規定，正確區分設計變更、索賠、工程保險及其他變更，分類歸口管理，提高管理的準確性和有效性。

（2）加強合同意識，準確領會和把握合同條款、招標文件、設計變更管理辦法的相關規定，明晰雙方責任和義務，確保設計變更合理、合規、合法。

（3）提高風險防范意識，重視超預超概風險、審計風險等，確保設計變更的嚴肅性、完整性和可追溯性。

2.2 關于設計變更時效性問題的對策

（1）樹立建設項目全過程設計變更管理理念，提高項目前期決策質量、勘察設計質量以及合同質量，從根本上降低設計變更發生的頻率和額度，減少設計變更對項目的影響。

（2）建立嚴格的設計變更責任追究制度和激勵機制，督促參建各方各司其職、各盡其責，保證設計變更方案的合理性和準確性，減少設計變更過程中普遍存在的“程序不完善、資料不齊全、數量不準確、價格不合理”等問題，提高設計變更申報的成功率。

（3）提高設計變更管理的標準化、信息化程度，探索建立設計變更信息化管理平臺，改變傳統工作方式運行效率低、傳遞時間長、信息易丟失等缺點，減少不必要的時間損耗，間接提高設計變更審批效率。

2.3 關于嚴重不平衡報價的界定及修正問題的對策

目前，對于嚴重不平衡報價的界定和修正還沒有一套統一的標準和規則，有些將批復的施工圖預算作為嚴重不平衡報價的基準價，有些將業主編制的招標控制價作為嚴重不平衡報價的基準價，有些將各投標單位的工程量清單平均值作為嚴重不平衡報價的基準價。因此，應從設計、招投標、合同簽訂以及管理等關鍵環節完善管理制度，避免或妥善處理嚴重不平衡報價的問題，維護業主的利益。

（1）提高設計質量和招標工程量清單編制質量，源頭上堵住嚴重不平衡報價的漏洞，因為設計不合理或設計圖紙不夠細致明確、工程量清單不準確是投標人進行嚴重不平衡報價的主要誘因。必要時，引進第三方設計監理，加強對地勘、設計、造價咨詢等單位的監督和約束，做到設計細致完善、工程量清單編制準確規范，從根本上減少嚴重不平衡報價的出現。

（2）制定合理有效的評標標準，預防嚴重不平衡報價的出現。一是招標人要重視招標控制價的編制工作，招標控制價作為識別和修正不平衡報價的重要標尺，也是最重要的投標報價的評審依據，確保各個清單綜合單價準確合理。二是高度重視招標文件編制及投標的評審工作，設置嚴重不平衡報價的界定標準，充分利用評標專家的力量，及時發現和識別嚴重不平衡報價問題，及時采取應對措施，將嚴重不平衡報價消除在萌芽狀態。

（3）訂立嚴謹完備的合同條款，約定嚴重不平衡報價的修正原則。合同要秉承公平公正的原則，合理地分擔風險。對于正常的不平衡報價應予以支持，不應對其進行修正調整。對于嚴重不平衡報價，未出現變更或工程量增減的項目，也可不進行調整。對于發生變更或工程量增減的清單項目，應約定嚴重不平衡報價的界定標準和修正規則，發生時按照約定的規則進行處理即可。

2.4 關于“四新”技術或定額中缺漏項問題的對策

（1）《高速公路項目法人管理工作指南》（肖應學，文丕珍）中，認為對于涉及新技術、新工藝、新材料、新設備或定額中缺漏的項目，由交通建設工程造價管理機構會同指揮部、設計單位在設計變更方案批準后實地考察施工工藝，參考有關行業定額，合理確定定額消耗量，并報省級交通運輸主管行政部門核備后，編制設計變更工程概、預算文件。為了滿足公路工程建設管理的需要，浙江省交通廳工程造價管理站、浙江交工路橋建設有限公司聯合聯合編寫了《浙江省公路工程四新技術預算定額》以規范造價管理行為。隨著市場經濟的發展和建設市場的不斷變化，“四新”技術將會越來越多，因此，完善造價體系、填補計價依據的空白勢力在必行，作為業主單位，有責任結合各地公路建設實際建議和推動行業主管部門去做這件事。

（2）加強事前控制，在合同文件中，對于類似的情況制定相應的處理原則或者在使用“四新”技術前通過談判等方式提前達成協議并出具正式文件，化被動為主動，努力實現共贏局面，提高公路行業的建設水平。

3 結語

設計變更在公路工程項目建設中不可避免地要發生，設計變更的原則性、時效性、嚴重不平衡報價的界定及修正、涉及“四新”技術或定額中缺漏項問題解決不好是誘發合同爭議和項目管理風險的潛在因素，正確理解并合理有效地解決以上問題對控制建設項目進度、質量、投資具有重要作用。各項目建設主體應該以積極、健康的心態去看待設計變更，全面、準確地履行合同規定的權利與義務，始終牢記項目管理的最佳境界是做到業主和承包人雙贏，只有雙贏的項目才是真正意義上的成功項目。