如何自上而下破解城鄉二元結構難題
——以河南平頂山市城鄉一體化示范區為例

王菡御 郭永振

1. 河南理工大學建筑與藝術設計學院 河南 焦作 454000；

2. 廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

引言

城鄉發展不平衡在我國長期存在，尤其是改革開放以來，隨著我國的城市化進程的加快，特別是2013年以后，我國的城市人口首次超過農村人口，城鄉差距越來越明顯[1]。因此，如何破解城鄉發展的二元結構難題，成為全社會共同關注的問題。從國家層面上看，近年來三農問題一直是政策關注的重點，從最早的取消農業稅，到最近政府報告中的鄉村振興，提高農民收入，加快農村發展成為改變城鄉發展不平衡的關鍵。另外，針對城鄉二元結構難題，國內外眾多學者也展開了大量的研究,從城鄉發展不平衡的歷史根源、現實原因、城鄉關系的制度演變以及城鄉發展不平衡的解決措施等不同方面進行了大量的探索和思考[2-5]。本文針對目前國內一些城市利用規劃手段，建設城鄉一體化示范區，從上而下地探索城鄉共同發展的新路子，以河南省平頂山市的城鄉一體化示范區為例，探究這種新的舉措在破解城鄉二元結構中的作用和意義，以期為促進城鄉協調發展提供有益的指導。

1 基礎研究

1.1 中國城鄉關系現狀

從集鎮產生，生產和交易的分離開始，城鄉關系就存在了，城市發展優于農村的二元結構就已經產生，只不過在中國幾千年的封建社會，重農抑商的國策一直能保持農村和城市的相對平衡，城鄉關系的變化并不明顯。而近代以來，從1949年新中國成立，我國的城鄉關系發生了幾次重要的變化，這種演變可以簡單地總結為：1949～1952年，農本經濟延續下的相對開放的城鄉關系；1953～1978年，總體性支配下城鄉關系結構的國家向建構，這個時期的城鄉關系主要受工業優先發展，農業支持工業的政策影響，農業發展讓位于工業；1978～1984年，鄉村自主性增長下的城鄉關系，這個時期主要是農村合作社經濟向家庭個體經濟的過渡階段；1985～2002年，競爭型增長下的城鄉關系，這個時候農村實行了以家庭為單位的個體經濟，農村有了一定的發展；2002年以來，統籌城鄉模式下的城鄉關系，目前，農村有了長足的進步，但與城市相比，發展仍然落后，且差距越來越大。因此，為解決城鄉發展不平衡，各個城市開始探索利用城鄉一體化發展示范區統籌城鄉發展，建立統籌模式下的新型城鄉關系。

1.2 我國城鄉一體化示范區基本情況

2009年以來，我國很多城市相繼建立了城鄉一體化示范區，其中很多示范區是在原有的新區基礎上成立的。示范區力圖以工業化、城鎮化帶動農業現代化，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系。河南省平頂山市城鄉一體化示范區于2013年12月成立，其前身是平頂山市新區。示范區規劃面積約295平方公里，戶籍總人口49.3萬，常住人口34.3萬，城鎮化率44.9%。功能定位為“三區一中心”，即城鄉一體化先行區、產業轉型升級先導區、對外開放示范區、豫中南綜合交通樞紐和物流中心。示范區堅持產業為基、以人為本，著力構建現代城鄉體系。截至目前，平頂山市城鄉一體化示范區建成面積達33.5萬平方公里，累計完成固定資產投資950億，完成地區生產總值162億，居民人均可支配收入2.1萬人，農民人均純收入1.5萬元，增速6%，各項指標增速均位于平頂山市前列，極大地帶動了轄區內廣大農村地區的發展。

2 城鄉一體化示范區模式統籌城鄉關系

河南省平頂山市把推進城鄉一體化示范區建設作為引領全市促進城鄉統籌發展、打破城鄉二元經濟結構、實現社會安定祥和的重要手段，希望通過一體化的統籌規劃，利用示范區一體化優勢實現城鄉協同發展。

2.1 利用一體化示范區縣域優勢破解二元結構難題

統籌不同地域的特點，發揮縣域優勢，利用靈活性和自主性優勢破解城鄉發展不平衡難題。在中國的城鄉關系中，縣域問題往往是農村發展的關鍵。根據以往的研究，縣域在中國歷史上的位置十分突出：中國的地域分化往往是以縣為單位，政府分權的臨近點也在縣（市）一級，中國社會轉型的基本問題交匯在縣（市），中國地域社會發展模式的主要創新點發生在縣（市），中國地域社會結構的穩定支架設立在縣（市）[1]。城鄉一體化示范區的管轄范圍恰如一個縣大小，因此，其城鄉發展的問題也可以轉換成縣域的問題。在縣域范圍內，往往具有很大的靈活性，可以進行較多嘗試，同時，示范區內還具有較大的獨立性，政府可以統籌規劃，彌補農村的劣勢，自上而下的實現城鄉一體化發展，最終可以通過示范區的先行效應，嘗試建立新型的城鄉關系。

2.2 利用示范區經濟一體化優勢破解二元結構難題

發揮示范區經濟一體化優勢，統籌產業發展，堅持堅持新型工業化發展在城鄉一體化建設中的牽引帶領作用，強力推進產業集聚區建設，打造以中興通訊、寶鋼建筑等為龍頭企業的優勢，把促進骨干企業做大做強放在突出位置，對投資規模大、發展潛力好、產業關聯度高的企業，實行重點扶持，在企業用地、資金、稅收等方面給予優惠，積極幫助企業申報相關工業發展專項資金。與此同時，發展都市型農業，以農業增效、農民增收為核心，著力優化農業生產結構，走生態農業的道路，培育農業旅游示范點和農家樂項目，以平魯路沿線高效生態農業示范園區為載體，立足生態旅游，發展“農家樂”、特色旅游、休閑旅游。加快旅游配套服務體系建設，開發旅游紀念品和旅游食品、工藝品，發展旅游餐飲、住宿等配套服務，提升交通、購物、休閑、觀光一體化水平。

2.3 利用示范區一體化政策優勢破解二元結構難題

發揮示范區政策一體化優勢，在衛生、醫療、公共服務等政策方面實現城鄉一體化發展。加快完善教育、醫療衛生、文化體育、社會保障等方面的政策，逐步縮小城鄉政策差距，盡快消除城鄉政策的二元結構，在全市率先實現城鄉公共服務一體化、均等化，讓生活在這里的城鄉居民共享改革發展的成果。制定惠農教育政策，推進農村學校整合改建工作，促進教育資源均等化，實現城鄉學生生活經費標準一致，實行城鄉學校校長、教師輪崗交流機制，提高農村小學辦學條件，農村教學設施設備配置逐步達到城市標準。推進醫療政策一體化，實現城鄉醫療衛生一體化，加強基層公共衛生和基本醫療服務體系標準化建設，完善以三級醫院為龍頭，社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院為樞紐，社區衛生服務站、村衛生室為網底的三級醫療衛生服務體系。推進城鄉社會保障政策一體化，推進新農合與城鎮居民醫保并軌運行。解決村醫納入定點、慢性病種類增加、基層醫院報銷比例增加、門診統籌方法改變、非定點醫院報銷等問題，建立新型城鄉居民合作醫療制度。推進城鄉文化服務一體化，市博物館、市文化藝術中心免費向群眾開放，豐富群眾文化生活。開展電影放映等流動文化車下鄉服務活動，每村培育建設一支具有傳統文化特色的文化藝術隊伍，定期開展多種多樣的文化活動，促進鄉村特色文化發展。

3 結束語

城鄉一體化是破除城鄉二元經濟結構的有效途徑，是我國實現現代化的必經之路。這對于我國的經濟發展和社會變革具有現實和長遠的重大意義。因此，探索二元結構形成的原因探索解除二元結構的途徑，逐步推動城鄉一體化發展。河南平頂山市城鄉一體化示范區是實現城鄉一體化的重要嘗試。利用政府規劃，從政府層面自上而下統籌城市與鄉村的共同發展，是破解城鄉二元結構難題重要途徑，對我國建立新型的城鄉關系具有重要意義。