棚戶區改造的實施難點及對策
——以深圳為例

孟振 韓磊

1.深圳市羅湖區建設工程監管和住房保障中心 廣東 深圳 518000 2.中國建筑第八工程局有限公司 上海 200122

棚戶區改造主要是改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件，對棚戶區項目周邊的道路、公園、廣場等基礎設施進行維修和完善，改善群眾居住環境。2018年，深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見中，根據《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》制定出：超過20年使用年限的、且無法修繕的、有消防設安全隱患的、使用功能不完備的、配套設施欠缺的、存在嚴重的質量問題的老舊住宅，都在棚戶區改造之列；不到20年使用年限的，但按照《危險房屋鑒定標準》列為D級危房等級標準的住宅小區，允許納入棚戶區改造范圍，各區政府可根據自己轄區內住宅小區的實際情況，將在棚戶區改造范圍之內的城中村或者年久失修的老舊住宅進行改造。統一規劃轄區內的各項布局。

一、棚戶區的改造難點

（一）棚戶區的特點

1、棚戶區住房質量低劣，抗災性能差，居民的居住安全得不到保障，棚戶區內道路鋪設不合理，通行路況差。

2、棚戶區住房房屋布局不合理，通風、采光、排污等基礎功能欠缺，有的棚戶區內還有一些小作坊夾雜其中，也給環境造成了一定的污染。

3、棚戶區住房空間狹小，且沒有配套的醫療和教育機構，居民的基本生活設施不具備。

4、棚戶區居民多為中低收入家庭，沒有舊房改造的能力，更沒有新房的購買能力。

（二）歷史遺留原因

1、建于上世紀五、六十年代的自建住房，由于當時還沒有政策約束，有些人可以自己建造住房解決吃住等問題，再后來成家立業，人口增加，在自家周邊又建造了很多房屋，由于年代久遠，就形成了棚戶區。

2、計劃經濟時代，企、事業單位統一建造的集體宿舍。隨著單位的改制，發生了關、停等情況，由于效益不好，一些單位的集體宿舍，也沒有足夠的資金進行修繕，年深日久便淪為棚戶區。

3、位于城鄉之間的居住房屋。隨著城市規模的擴大，原住在城鄉邊緣的農民，在農業用地被征用后，轉為城鎮居民，為了出租房屋，便搭建了很多違章建筑，時間一久便形成了棚戶區。

（三）棚戶區改造面臨的困難

1、棚戶區改造存在著嚴重的資金短缺問題。首先，棚戶區的拆遷要有合理的成本換算，再有，居民的安置力求居民的滿意，還有，如何有效地使用土地。目前面臨的這些迫切需要解決的問題，資金的支持必須到位，資金的是否到位對棚戶區改造進度的影響不容忽視。生活在棚戶區的居民大多生活困難，有的還需要政府發放救濟金或補貼，維持最基本的生活，一旦房屋被拆遷，根本應付不了租房壓力，短期內買房就更是不可能。還有一部分生活在配套設施完備的城中心區的棚戶區居民，也不愿拆遷，這都影響了棚戶區的改造。

2、部分地塊拆遷難。在棚戶區改造中，國家給予棚改居民的補償費用較高，但也有部分居民為追求更高額利益，置法律于不顧，暴力阻止拆遷。有的棚改居民為了增加補償款，就擅自擴大補償面積，在自己的住房周圍，搶建違章建筑物或構筑物。在城中村改造中，也有部分手里有土地的農民，在即將被征用的土地上搶種農作物，要求更高的青苗補償費。這些違規現象的屢屢發生，給棚改工作帶來了很大的阻力，拖慢了棚戶區的改造進度。

二、棚戶區改造對策

（一）棚戶區改造計劃的合理制定

深圳市關于改造棚戶區的相關技術規范、政策標準，遵照《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》，制定出：

1、棚戶區改造的主要任務：按照城市的總體規劃，合理利用土地的總體規劃、各片區規劃、轄區內棚戶區改造建設規劃等，依據棚戶區改造的法律法規、借鑒城市修補、海綿城市、低碳環保等一系列促進城市發展的理念，把改造棚戶區項目的經濟測算、城市建設、市政工程等內容細化，理解棚戶區改造項目的引導性內容，明確棚戶區改造的規劃要求，衡量各方權益，協調好各部門工作，把棚戶區改造目標和責任落實到位。

2、綜合深圳當地的氣候特征、環境特征，設計城市整體布局，為居民提供健康、舒適的居住環境，保障使用空間和室內外環境的整齊劃一。為了滿足各類人群所需，可以在居民比較熱衷的活動場所，特意打造慢行交通環境，以人為本，使各項民生問題從本質上得到改善，使居民生活水平不斷提高，在社會安全問題上不斷加強治理。通過棚戶區項目的規劃改造，消除各種不安全隱患，比如：房屋質量及消防不合格等，徹底改善人居環境，大大提升城市品質。加大供給政策性住房，推進住房改革的實施。棚戶區改造后，除住宅部分用于還遷，其它應用作人才、公共租賃住房以及商品房。

（二）棚戶區居民應妥善安置

根據2018年，深圳市政府出臺的棚戶區改造的實施意見中指出，關于搬遷安置補償協議的問題，制定了相應的補償措施，補償協議中明確規定了居民安置住房面積、居民臨時安置費、居民搬遷費、居民停產停業補償費等各項補償標準。各區政府可以根據適合轄區內棚戶區居民的情況，進行居民獎勵等方式，加快棚戶區居民簽約進度，以保證拆遷工作的順利進行。居民也應當按照各種補償協議，認真配合棚改小組的合法權限，盡快執行拆遷安置工作。另外還規定，用于安置補償已取得房地產證（不區分商品房性質及非商品房性質）部分的建筑面積，按照現行基準地價標準計收；用于安置補償未取得房地產證部分的建筑面積，按照現行基準地價標準的1.1倍計收。在棚戶區改造項目中，用于公共服務配套設施的產權，屬于政府的免收地價。另做它用的部分、按照基準地價標準計收的，只限于整體轉讓；如果按照市場評估地價標準計收的，則可以分割銷售。屬于政府免收地價的還有配套商業產權，但是也不準進入市場。

三、棚戶區改造的意義

（一）棚戶區改造使經濟困難人群有房可住。棚戶區居民的生活條件大都不理想，在我國居民平均水平線下，屬于低收入群體，棚戶區改造項目的實施，不但可以改善生活環境，還可以改善生活質量，特別是對于有些低保、特困或經濟條件較差的家庭來說，切實有效的進行救助，保證這些弱勢群體有房住，享受政府給予的各項福利，這也充分體現了社會主義制度的優越性。

（二）棚戶區改造改變了城區面貌。首先解決了臟、亂、差的問題，并利用招商引資的辦法，進行改建工作，建立健全了相應的配套設施，不但滿足了居民入住的基本要求，美化了城市人文居住環境，也拉動了經濟的發展。

（三）棚戶區改造使融資手段增加，地方資金被盤活。棚戶區改造，政府不但發揮了職能作用，還得到了國家、省、市的專項資金支持， 同時運用市場化手段，引進社會和企業資金，并參與改造建設，大大降低了改造成本。

（四）棚戶區改造符合城市發展要求。按照“超前規劃、綜合開發、配套建設”的要求，組織實施了棚戶區改造工程，使之前的棚戶區居民告別了低矮、潮濕的惡劣居住環境，住上了寬敞、明亮、安全、布局合理的高質量的房屋，讓居民住的安心、放心、舒心，增強愉悅的幸福感。棚戶區改造，不僅是城市建設工程，更是幫貧濟困的工程，同時也是我國經濟發展向前邁進的重要表現。

四、結束語

李克強總理強調：“棚改是重大民生工程，也是發展工程”，棚改工作就是為了改善困難居民的居住條件，向我國其它發展較快的領域看齊，補上發展短板。要切實把棚改工作落實到位，讓居民擁有安定的居所，并且沒有后顧之憂。棚戶區的弊病可概括為：簡易結構房屋較多、建筑面積小、人口密度過大、超出規定的使用年限、房屋各環節的質量較差、衛生條件無法改善、有安全隱患的地方較多、配套設施不健全等，這些弊病都無法使居民安居樂業。實施棚戶區改造的目的就是要改善人民群眾的居住條件，并且要完善城市本質的功能，進一步改善城市的居住環境。隨著我國各地區和各城鎮棚戶區改造力度的不斷加大，棚戶區改造的后續工作也在及時跟進，安置標準大幅度提升，同時也大大改善了人民群眾的居住水平。棚戶區改造重在改善民生質量，同時也是一項擴大內需的舉足輕重的有利措施，并且帶動了社會相關行業的持續發展，從而促進了我國市場經濟的全面發展。隨著我國城市化進程的加快，城鄉一體化已順利過渡，這就要求我們加快現有棚戶區的改造進度，以更快地速度推進政治、經濟、文化等各領域的發展。