基于城市規劃背景下集體土地征收中的問題和建議

譚子硯

溫州方正房地產土地評估有限公司 浙江 溫州 325200

城市規劃中，土地規劃乃是較為關鍵的內容。合理的土地規劃能夠使被征收的集體土地得以高效利用，助力城市有序地擴展建設與發展；反過來，不合理地土地規劃，則使得被征收土地在利用上出現諸多問題，包括利益分配上的，開發建設上的，生態環境上的，等等。因此，城市規劃視域下，集體土地征收絕不單單涉及到被征收者個人的利益問題，還涉及到一個城市、地區，乃至國家的發展利益。

1 城市規劃背景下集體土地征收中的問題

1.1 被征收者無法取得土地后續的增值效益

對于被征收者而言，其原有的土地就是其獲取生活資料的資本。在土地被征收前，他們可以持續地通過土地來獲取效益。但是，現實的土地征收僅為一次性交易行為，當被征收者獲取了一定的征收補償以及得到就業安置后，就不再與土地發生聯系。也就是說，土地征收后，被征收者想要獲取生活資本，將僅能依靠其他途徑。這其實是將土地作為普通商品進行交易的處理辦法，是沒有充分考量到土地的特殊性。土地具有增值功能，能夠在城市規劃利用中產生增值效益。所以，有關增值效益的分配問題不應在土地征收過程中被忽略。

1.2 土地征收后造成部分土地資源浪費

一方面，實際的土地征收中，更多地對土地的地理位置有要求，而沒有對土地的原有用途、土地質量進行綜合考量。這使得許多質量優良的耕地也成為了被征收對象。土地不再用于耕種，轉而用于城市建設，還不能說明一定造成了浪費。其中，若城市建設所帶來的效益遠遠高于耕種所創造的價值，那么就不能稱其為浪費。但實際上，城市規劃建設中，是存在對土地利用不合理之處的。這就是筆者要闡述的另一方面。一些城市在建設擴展中，征收了大片周邊郊區土地，用于建設工業園、開發區等。但是，工業地價和房地產價格相比，落差較大，所以農耕地轉化為工業園區用地時，征收價格不高。而且一些園區、工廠等的建設，在土地利用上表現為規模化、大片區，不夠精細，使得有些地塊被浪費、閑置。

1.3 被征收土地的規劃利用與城市整體的規劃缺乏統籌

在社會經濟穩步發展的背景下，我國城市發展進程速度加快，對土地利用愈加重視[1]。目前，我國城市的新的土地開發、利用，要以政府和社會團體作為主體，由它們主要負責對開發土地空間的整體規劃與建造。然而出于多種原因，例如，政府財政資金不足、規劃臨時有變化等，使得被征收土地區域的公共空間設施建設停滯，從而出現這些區域的規劃，遠遠跟不上城市整體規劃的現象。而且，政府在規劃和建設被征收區域的市政基礎設施時，也存在不規范性，缺乏對新建區域的用途、需求、發展愿景等的考量。

1.4 土地征收未形成對城市環境改善的作用

一方面，集體土地征收，使得大量的郊區鄉村土地演變成為鋼筋水泥的建設用地。這在一定程度上會減少鄉村的自然景觀，使自然生態以及環境受到一定的影響。而為了彌補這部分影響，土地被征收后，相關規劃與開發利用，應當對環境建設充分重視。但是實際上，鄉村土地城市化的過程中，卻常常未體現出和以往同樣品質的生態環境價值。這也是筆者要闡述的另一方面，即，城市規劃中，對征收土地的經濟價值更為重視，而對環境與生態建設有所忽略。在工業發達的城市開發區，常有環境破敗的一面存在。

2 城市規劃背景下解決集體土地征收中問題的建議

有效的土地管理,能實現城市土地資源的合理配置,提高城市布局的合理性,調整土地的利用方式，優化城市的空間結構,從而構建出一個完整的城市綜合體系[2]。從問題描述中可以看出，在我國的城市規劃中，對于集體土地的征收，以及開發利用，缺乏一些柔性的、靈活化的措施考量。那么立足于對問題的解決目的，我們就應該有意識地從柔性化、靈活化，以及發展的角度去思考路徑。

2.1 形成土地增值收益再分配的良性機制

土地增值收益是客觀存在的。所以，各地政府及相關部門，在土地征收中，不能對增值收益方面的問題有所忽視，而應當正視、重視這一問題。這關系到被征收者的切身利益，也關系到未來的集體土地征收工作的順利開展。為此，在給予被征收者一定的征收補償以及合理安置其就業的基礎上，各地政府應當有意推動社會形成土地增值收益再分配的良性機制。例如，政府及相關部門可研究制定出適合于本城市實際的，詳細的土地征收儲蓄制度，從而使土地增值收益得以進入公共儲蓄賬戶，繼而再以相對合理的方式執行分配，使被征收者合法獲取到一定的土地增值收益。同時，政府及相關部門也要對補償機制進行優化。這主要是強調，政府及相關部門不能僵化地、一刀切地執行補償策略或制度，而可以建立起一次性補償與增值利息補償互為補充的制度，使得具體的策略執行具有靈活性，而被征收者也能夠獲取到更合理的補償。

2.2 賦予土地更加靈活的流轉權利

在最新的《土地管理法》中，是鼓勵集體經營性土地有更多的流轉權利和更大的流轉空間的，甚至直接提出應允許集體土地入市。這說明，集體土地將逐漸被賦予更加靈活的流轉權利，地方政府將不再是建設用地市場的唯一主體人。在相關法律規定中，土地入市可以遵循兩種制度：一是依然采用傳統的征收制度和形式，集體所有土地在征收過程中轉化為了國有建設用地，繼而，其土地使用以及所有權歸為國有，被征地者失去土地所有權；二是采用不同以往的租賃制度與形式，使集體所有土地不因為征收而改變所有權性質，僅以部分時間段的租賃為依據，來貢獻出該租賃期間內的土地價值。租賃制度中，租賃期間內，允許租賃者進行大規模的建設開發活動。

通過新的法律規定以及有關土地流轉相關制度的建立，能夠推進集體經營性土地的入市步伐，從而更加突出土地的價值，使土地流轉率提高。在未來的制度建立及相關法律建設中，各地政府也應當表現出對集體土地入市流轉的鼓勵性態度，配合國家的戰略發展有關要求，以及考量本地的建設需求、農民的切身利益，去更多地出臺助力土地合法、靈活流轉的政策法規，使土地被賦予的流轉權利得以真正落地。

2.3 土地征收要有建設品質的要求

為了糾正土地征收和開發過程中，政府過于側重經濟效益而忽視整體的區域開發建設品質的有關現象，我國于2020年9月，由自然資源部發布了《土地征收成片開發標準》。該標準可以作為未來土地征收與開發工作的明確導向。該標準要求，被成片征收的土地，其利用與開發中，區域內的公益設施所占地面空間應當不少于40%的占比。這些公益設施中，除了包含一些硬性的公共設施，還包含和區域建設相配套的公園、綠地等環境建設。這就有效調控了地方政府的用地和開發目標，使其將注意力向生態環境、公共設施有更多的傾斜，從而提高土地開發利用的品質。鑒于此，我國還應當不斷調整和細化相關的土地征收，以及開發利用標準，積極出臺更多的細則，來引導城市規劃走向精品化。值得強調的是，在城市規劃的土地征收中，應當合理對預征收土地進行定級。這不僅有利于衡量相關補償標準，也有利于將一些優質的耕地進行適度保留，以盡量平衡好農用地與建設用地的關系。

2.4 促進國家相關政府部門的行政職能發揮

為了提高城市建設用地的有效利用率,則需要有關部門首先明確建設用地與城市規劃之間的協調關系[3]。我國應當建立起各地政府部門和城市規劃、土地規劃等不同行政管理機構之間的信息溝通和共享機制，以促進有關土地征收、開發利用工作的更合理化、科學劃進行，尤其是使各項規劃與城市的整體性發展相協調。我國各地區可綜合考量當地的發展現狀以及發展趨勢，來合理制定有利于其政府和相關部門職能發揮的管理機制,使它們的工作范圍、內容，合理、適度地融合,以實現對城市規劃和土地規劃的統籌性管理。

2.5 強化生態環境保護意識

生態環境的有效保護，是城市得以健康、良性發展的基石。在可持續發展理念的要求下，我國的城市規劃必須讓生態和環境先行。因此，集體土地征收中，各地政府和有關部門決不能忽略生態環境效益。在其具體的征收土地，進行城市擴建的過程中，必須工業建設、環境建設兩手抓，甚至要在必要的情況下，優先保證環境建設。各地區應當加大對土地征收利用全過程中的生態環境保護意識宣傳，以及通過多元化的媒體來廣泛滲透相關環保知識與理念。同時，各地區還可出臺專門針對土地征收及開發事宜的環保政策，對環保工作中不作為的企事業單位進行相應的處罰；對有較大貢獻的單位，進行表彰和進行大力的媒體宣傳。

3 結束語

綜上所述，盡管集體土地征收中，存在許多有待解決的問題，但是，立足于城市規劃的角度，這些問題是有章可循的。只要各地政府以及相關部門緊密圍繞著城市的科學性發展、農民利益的合理性滿足、生態環境的有效性保護，以及自身職能的切實性發揮，這幾個問題核心點，就一定能夠很好地解決相關問題，并且促進我國的城市建設與發展。