粵港跨界養老基礎設施優化策略研究

陳東梅 律 嚴 柯 珂

1.廣州南沙開發區規劃研究中心 廣東 廣州 511400

2.中國城市規劃設計研究院 北京 100000

1 研究背景

推動粵港澳大灣區深化合作、協同發展是國家新時期發展的重要戰略，促進以人才為核心的要素跨界流動是大灣區協同發展的重要保障。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》要求積極拓展粵港澳大灣區在教育、文化、旅游、社會保障等領域的合作，共同打造公共服務優質、宜居宜業宜游的優質生活圈。推進社會保障合作，探索推進在廣東工作和生活的港澳居民在教育、醫療、養老、住房、交通等民生方面享有與內地居民同等的待遇。深化養老服務合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規定以獨資、合資或合作等方式興辦養老等社會服務機構，為港澳居民在廣東養老創造便利條件。推進醫養結合，建設一批區域性健康養老示范基地[1]。

目前粵港跨界養老以獨立項目實施，項目實施、運營存在諸多問題，在新時期全面促進粵港人才流動的要求下，需要系統考慮設施、政策等方面的支持。本文對現狀問題進行梳理，并嘗試提出發展方向。

2 推動粵港跨界養老的基礎條件

2.1 香港需要內地城市支持緩解老齡化矛盾

根據香港政府統計處統計數據，至2019年底，香港65歲及以上人口（長者）規模達到135萬人左右，占總人口規模的18%，而此數據在2005年、2010年、2014年分別為12.7%、13%、15.1%[2]，說明香港人口結構的老齡化正在加速。根據政府統計處預測，2036年和2066年長者比例將達至31.1%和36.6%，對應的長者撫養比率(長者撫養比率為65歲或以上長者人口數目占每千名15至64歲人口的比率 https://www.hkpopulation.gov.hk/sim/facts.html#7)將達至516和579[3]，這意味著香港社會將面臨極為沉重的養老負擔，依靠香港相對較小的人口、社會和空間應對人口老齡化問題，不利于維持香港國際金融中心地位(《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百零九條)和城市活力。以粵港地緣、親緣的緊密關系為基礎，支持香港特區政府鼓勵香港長者在廣東養老，以珠三角和廣東省廣闊腹地資源，應對香港人口老齡化問題更具彈性，也更加有利于調控香港人口的年齡結構，維持人口活力，保持香港長期繁榮穩定。

按年齡組別的人口統計數據[2]

2.2 廣東需要通過具體項目推動機制體制改革，探索粵港深度合作

在以創新驅動為核心的知識經濟時代，粵港合作的核心要素也由原本的貨物、資本轉向信息、知識和人才，其中人才是創新的核心要素，這要求粵港兩地深化機制體制改革和政策創新，支持人才跨界流動、生活。廣東要吸引香港高水平人才，首先要解決的就是跨界宜居問題，這不僅包含城市物理環境品質的優化，還包含了城市服務、社會保障、心理認同等多方面的政策機制的銜接問題，廣東需要借助具體項目的實踐來探索建設國際人才宜居環境的改革創新，跨界養老服務是粵港雙方便于達成一致的合作項目，以跨界養老為切入點推動跨界人才流動。在項目實施的進程中有助于廣東發現各類阻礙人才流動的問題，并探索改革和創新的方向。

2.3 香港政府支持跨界養老

為了緩解香港日益嚴峻的養老壓力，香港特區政府自1997年推出了綜援長者自愿回鄉養老計劃，綜援受助者可選擇在廣東省定居，2005年開始拓展至福建省。根據政策，在廣東和福建省定居的綜援長者可申請綜援養老計劃，即使其并未定居于香港，仍可領取按月發放的現金高齡津貼。

香港特區政府希望通過相關政策的支持和保障，引導長者選擇在廣東、福建安度晚年，以緩解人力、公共服務、空間資源的緊張。

2.4 香港長者有在廣東養老的思想基礎

根據香港特區政府統計處于2011年的調查，彼時已有大約11.55萬60歲及以上的香港長者在內地居住和養老。而根據《在粵港澳大灣區生活的意向》（2020年6月出版）的最新調查，香港居民中15歲及以上人士有考慮未來離開香港到其他地方生活（包括居住或退休、工作或做生意、讀書或進修）的比例為11.2%，其中有意愿到內地大灣區城市生活的居民占比38.1%。在有考慮未來離開香港到其他地方生活的居民中，65歲及以上居民選擇內地大灣區城市的意愿最高，占比達到60.1%，其次是55-64歲人士，占比為56.1%[4]。調查結果顯示，大灣區城市是選擇離開香港安度晚年生活的退休、鄰退休人士主流目的地。

2.5 小結

國家推進粵港澳大灣區發展戰略的實施，旨在促進粵港澳三地全方位深化合作，促進各類要素跨界流通，形成資源共享、優勢互補、更具韌性的發展格局。在香港快速進入老齡化社會的背景下，進一步開放粵港之間人口流動、保持人口活力是香港應對老齡問題的重要策略；同時香港高昂的生活成本，促使香港長者在主觀上有意愿選擇在廣東安享晚年。綜合以上，以現狀跨界養老存在的問題為出發點，深化粵港跨界養老合作、疏通跨界養老體系，對粵港澳大灣區發展建設、保持香港長期繁榮穩定具有重大意義。

3 香港與內地大灣區城市深化跨界養老的主要障礙

3.1 公共服務水平和標準差異

城市綜合服務水平是影響香港居民（長者）是否選擇在內地生活的重要因素。在香港特區政府統計處的調查中，在有考慮離開香港生活但沒有選擇內地大灣區城市的人士中，14.4%（選項占比最高）表示如果“提供與香港相近的醫療服務”[4]，會增加其到內地大灣區城市生活的興趣。

這個問題，一方面是因為內地城市公共服務發展水平落后于香港，另一方面是粵港兩地公共服務執行不同的標準，例如醫療流程、藥品標準等方面存在差異，導致兩地居民對相互的服務水平在認知上存在差異，致使相互缺乏認同感。

同時，粵港兩地，尤其是珠三角以外城市與香港在經濟發達程度、城市化進程上存在較為明顯的差距，例如內地城市在軌道和公共交通便利程度、社區服務完備度和獲取便利程度、街道步行環境、無障礙設施保障（弱勢群體關懷）等方面的建設較香港滯后，也是導致港人對內地城市服務和管理水平印象分不高的原因。

3.2 福利和社會保障不能跨界通用

在香港特區政府統計處的調查中，在有考慮離開香港生活但沒有選擇內地大灣區城市的人士中，14.1%（選項占比次高）表示如果“香港醫療及福利可以在內地大灣區城市享用”[4]，會增加其到內地大灣區城市生活的興趣。

養老群體對醫療服務保障性和便利性最為敏感，目前由于粵港兩地社會保障和支付體系未實現互認、互通，香港居民在內地大灣區城市就醫，既不能享受香港醫療保障也不能享受內地醫療保障，他們要么在內地自費醫療，要么返回香港求醫，大大增加了香港居民在內地大灣區城市養老生生活的成本。香港特區政府于2014年與兩個志愿組織協作，在賽馬會深圳復康會頤養院及廣東肇慶護老頤養院為香港長者購買床位，但至2016年只有不到40人入住。“長者憂慮一旦患病，需專程回港就醫，十分不便。”

3.3 交通聯系的便利性不足

粵港澳大灣區區域交通基礎設施網絡建設滯后，截至2017年底鐵路營業總里程2179公里，高速鐵路運營里程1019公里，人均鐵路運營里程、人均高速鐵路運營里程分別為全國平均水平的34.1%和58.1%[5]；另外跨江通道不足、樞紐布局和城市接駁體系不完善，跨界口岸容量和效率等問題，導致香港與內地大灣區城市間的旅行耗時偏長，跨界同城化交通可達范圍較小，也是制約香港居民選擇大內地大灣區城市養老生活的因素。

3.4 養老市場開放度不足

在社會化養老市場的部分，粵港在企業和人員資質跨界認可、經營許可、商業保險金給付存在障礙，導致養老市場開放度不足，這個問題涉及資質管理、工商管理、金融管理等多方面因素和相對應的管理規則，阻礙了香港養老機構跨界投資經營和長者跨界養老生活。

3.5 小結

就目前的發展現狀，粵港跨界養老存在的障礙涉及多方面因素，包含城市物理空間標準和質量的差距、公共服務（尤其是醫療服務）標準和質量的差異、政府管制和許可障礙、心理認同度，因此推進粵港跨界養老、促進兩地人員便捷的跨界流動和生活，是一項綜合性的系統工程。

4 廣東支持香港跨界養老的策略

4.1 完善跨界交通互聯，提高往來便利

加強以高速鐵路、城際軌道、高速公路、高速駁船構建的粵港快速交通網絡建設，提高快速交通的覆蓋率；完善交通樞紐節點的城市交通接駁，全面縮短粵港交通旅行用時，加強粵港城市緊密度。結合車站、碼頭預留口岸設施，構建粵港扁平化的交通網絡格局；深化探索簡化粵港口岸查驗流程，提高通關效率，參考跨境學童團體的管理經驗，為跨境養老者提供優先、便利的口岸查驗服務。

4.2 銜接香港養老服務體系，構建宜居、宜養城市環境

香港養老服務體系較為細致和完善，總體上分為社區服務和院舍服務。社區服務通過完善的社區服務設施，為長者提供居家養老的安全和便利；院舍服務則是以各類集中居住為核心，為老年人提供專業化的養老服務。

內地城市政府應該加強前者服務體系的對接，即城市公共服務的部分，后者則交由市場化的養老機構實施。廣州、深圳等城市已經在城市規劃標準方面提出社區養老服務設施的體系和標準，但是在規劃的細致程度和設施運營管理方面較香港仍然存在差距，需要進一步細致深化，并與運營管理部分做好對接和反饋。

另外，內地城市在無障礙服務方面的發展滯后，例如無障礙坡道覆蓋率、盲道連續度和覆蓋率不足，對于老年人、尤其是行動能力不足的老年人不夠友好，需要加強老人友好型社區環境的建設。

4.3 加強社會福利可攜，構建跨界養老基本保障

加大香港長者公共福利跨界可攜性，將公共醫療服務、長者生活津貼納入跨界可攜范疇[6]，在2015年香港特區政府試行的可在香港大學深圳醫院使用的“醫療券”的基礎上，進一步拓寬醫療券適用范圍至粵港兩地社會保障系統共同認可的醫療機構，逐步打通社會保障的跨界給付體系，實現可攜福利從限備案機構使用向全社會機構使用的改革，構建支持無障礙跨界養老的福利支撐體系。

4.4 促進跨界金融創新，消除養老金流動障礙

在自貿試驗區內，探索開展本外幣賬戶管理創新，進一步拓展NRA賬戶的使用功能，依托NRA賬戶拓展“NRA+”的形式，適度放寬NRA賬戶設立的限制條件，吸引香港保險機構和香港在內地養老的個人在自貿區開設賬戶，并允許NRA賬戶內本外幣在一定額度內自由兌換，打通香港長者境外資金和商業保險金在內地流通、給付渠道。

4.5 推動執業資質跨界認定，促進香港醫護走進廣東從業

根據CEPA安排，香港具有合法執業資格的注冊醫療專業技術人員可以到內地短期執業，下一步可利用自貿試驗區先行先試的政策創新安排，在自貿試驗區內設立按照香港標準建設管理、香港醫生執業的港式醫院，響應香港跨界養老人士需要港式醫療服務的需求。

同時，加強粵港兩地養老服務人員培訓體系的對接，在內地開設香港養老服務培訓課程，設立香港養老服務人員執業資格考試和資格認證，在內地培育滿足香港認證標準的人力資源儲備。

4.6 推動醫療物料跨界使用，提升跨界醫療服務延續性

為保障跨界生活的長者使用藥劑和治療的延續性，針對香港已許可使用、而廣東還未許可使用的、長者常用醫療用品進行備案管理，進入備案的藥品、疫苗、器械等可不進行審查認證，直接進入廣東，并在政府備案、許可的醫療、養老機構使用，保障跨界醫療服務標準和質量的延續性、一致性。

4.7 利用新一代信息技術，開展遠程安老服務

應用高速信息網絡、人工智能系統等現代網絡技術，開展網絡認證、問診、咨詢等服務，部分替代傳統面對面問診服務，長者足不出戶即可獲得港式服務，提高他們在內地獲取香港公共服務的便利度，降低在內地城市養老的香港長者返港次數，為他們在內地安心養老創造條件。

4.8 完善粵港政府合作機制，提高政策協調力度

隨著粵港城市間經濟和人員深度交互的加強，各類矛盾、問題以及政策創新需要政府間合作協商，很多情況需要香港特區政府與相關城市政府直接開展有效對話，而不是通過廣東省政府進行中間層次的溝通協調。這需要政府間破除憲制級別的約束，以問題協商或項目合作為紐帶，建立功能性政府的協作機制，例如香港與深圳曾設立邊界區聯合發展專責小組，專項協調口岸建設、邊界區規劃等問題，取得了較好的成效。下一步可效仿此類機制，建立香港與內地城市直接對話的機制和平臺，提高溝通、協調效率，就跨界養老存在的問題進行合作協商和政策創新。

5 總結

在粵港澳大灣區協同合作發展的戰略背景下，廣東城市應該利用承接香港跨界養老的機遇，在實踐中發現問題、解決問題，通過機制體制改革和政策創新，突破制約要素跨界自由流動的障礙，為大灣區人才自由流動探索道路和奠定基礎，搶得發展先機。

同時，廣東城市可借助跨界養老項目建設的契機，學習香港的服務標準和管理經驗，全面應用到城市建設中，提升城市綜合服務水平，為大灣區建設國際一流灣區和世界級城市群創造基礎條件。