基于社會治理創(chuàng)新探索城市更新提質(zhì)增效新路徑
——以昆明西山區(qū)為例

馬驪馳 肖其

1昆明市西山區(qū)城市更新改造服務(wù)中心 云南 昆明 6501182昆明市西山區(qū)人民政府永昌街道辦事處城市管理綜合服務(wù)中心 云南 昆明 650034

1 社會治理創(chuàng)新與城市更新

城市更新是一項“以人為本”的民生工程，旨在通過解決城市發(fā)展的空間容量矛盾，強化城市功能，提高生活品質(zhì)，更好的滿足人民群眾對于日益美好生活的需求。初期的城市更新只注重物質(zhì)更新，將舊建筑、舊設(shè)施的推倒、翻新看做是一個靜態(tài)的過程，隨著工作持續(xù)深入推進，新時代的城市更新卻更強調(diào)人文關(guān)懷，聚焦社會脈絡(luò)[1]。通過城市更新不僅要實現(xiàn)完善市政及公共服務(wù)配套設(shè)施，補齊民生短板，提升人居環(huán)境的目標(biāo)，更重要的是要從簡單的物質(zhì)改造轉(zhuǎn)向綜合的社會治理，構(gòu)建“共建、共治、共享”的多元利益主體持續(xù)參與互動的社會治理新格局，讓更多新市民享受城市更新紅利。

2 西山區(qū)城市更新現(xiàn)狀

2.1 從“全面鋪開”向“有促有控”轉(zhuǎn)變

2.1.1 全面啟動階段。2008年初，昆明市全面啟動城中村改造重建工程。截至目前，西山區(qū)城市更新項目共涉及6個街道辦事處51個片區(qū)109個村。

2.1.2 增量轉(zhuǎn)存量階段。2015年中央城市工作會議提出 “框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量”，加強城市設(shè)計，提倡城市修補[2]。在此大背景下，2016年，西山區(qū)以城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動部署為契機，積極探索開展城中村、老舊小區(qū)微改造，工作思路逐步由傳統(tǒng)的大拆大建轉(zhuǎn)為城市的有機修補更新。

2.1.3 促控結(jié)合階段。近年來，各級政府高度重視城中村改造歷史遺留項目，并在摸清“家底”的基礎(chǔ)上，制定行動計劃，有序推進項目開展。西山區(qū)三年行動計劃的總體工作思路為2021年全面啟動改造，2022年底全面完成拆遷，2023年全面實現(xiàn)剩余土地交易，2025年全面完成包含回遷安置在內(nèi)的城市更新改造項目建設(shè)。

2.2 從“改差補缺”向“品質(zhì)打造”轉(zhuǎn)變

2.2.1 低容開發(fā)傾向。由區(qū)級統(tǒng)籌推進的44個項目中，38個項目規(guī)劃方案已通過市規(guī)委審批，通過分析項目不同容積率的分布情況，可以看出：2016年以前，城市更新普遍追求高強度開發(fā)、高密度建設(shè)、大面積硬化，導(dǎo)致住房品質(zhì)低，居住環(huán)境質(zhì)量不高。近年來，隨著相關(guān)工作持續(xù)深入推進，特別是住建部頒布了新的《城市居住區(qū)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》，城市更新項目更加重視對住宅單地塊和片區(qū)綜合容積率的把控，致力于打造更宜居舒適、品質(zhì)有保障的居住區(qū)。

2.2.2 公建配套完善。自啟動城中村改造以來，累計建成回遷安置房271.04萬㎡、中學(xué)3所、小學(xué)8所、幼兒園18所、醫(yī)院3座、綠地約33萬㎡，建成西壩路、西福路等15m以上道路23條約28.8km。2018年生活圈概念提出后，項目規(guī)劃審批時強調(diào)依據(jù)不同層級的分級控制規(guī)模調(diào)整用地控制指標(biāo)、分級設(shè)置配套設(shè)施，并加強了同相關(guān)行業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接與協(xié)調(diào)。2018年以后完成控規(guī)調(diào)整7個項目，除常規(guī)的教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)配套設(shè)施外，還在規(guī)劃條件中進一步明確了公共文化體育設(shè)施、養(yǎng)老康體設(shè)施及社區(qū)便民服務(wù)設(shè)施，按照生活圈層級逐步完善片區(qū)公建配套設(shè)施，便利群眾生活，提升居住品質(zhì)。

2.2.3 聚焦歷史文脈。城市更新與歷史文化保護“血脈相融”，在城市更新中切實加強歷史文化保護，將會對生活其中的群眾精神信仰體系的建立產(chǎn)生潛移默化的影響，滿足群眾在精神層面對美好生活的追求。2020年以來，西山區(qū)在城市更新工作中形成歷史文化資源調(diào)查評估論證、啟動預(yù)先保護并申報列級、歷史文化保護專章及建立歷史文化名城保護規(guī)劃信息庫的一整套工作機制及流程，尊重城市歷史格局，延續(xù)社會生活脈絡(luò)。

2.3 從“拆建為主”向“多措并舉”轉(zhuǎn)變

2.3.1 多維探索微改造。以打造“干凈整潔、規(guī)范有序、文明和諧”的人居環(huán)境為目標(biāo)，2016年全區(qū)啟動了老舊小區(qū)微改造工作，并按計劃逐年推進，截至目前，已完成79個小區(qū)210萬m2老舊小區(qū)改造，投入資金2.3億元，匯集群眾13余萬人。

2.3.2 多途徑化解歷史遺留問題。隨著城市更新從“粗放生長”到“精耕細作”，2020年，市級認定全區(qū)歷史遺留問題尚未解決的城中村改造項目為10個，區(qū)級成立房地產(chǎn)領(lǐng)域爛尾項目“府院聯(lián)動”處置小組，統(tǒng)籌推進歷史遺留問題處置工作。截至目前，已化解5個項目，剩余5個項目正在開展清算審計、規(guī)劃調(diào)整、土地資源配置、竣工驗收、原社會投資人清退等工作，有序解決回遷安置收尾及過渡費發(fā)放等問題。

2.3.3 探索創(chuàng)新自主騰退模式。為有效防范政府隱性債務(wù)，緩解區(qū)級財政壓力，西山區(qū)以城中村29號片區(qū)(楊家地村、李家地村、李長官村)為試點，在編制成片開發(fā)方案的同時，創(chuàng)新開展集體土地“自主騰退”工作，自2021年1月6日啟動以來，截至目前，已完成協(xié)議簽訂1200余戶，簽約率達97%。該模式將作為成功案例在剩余其他片區(qū)征地拆遷、土地交易等工作中進行推廣。

3 西山區(qū)城市更新工作的困境

3.1 政策性障礙問題

按照相關(guān)規(guī)定，新啟動的城市更新改造項目普遍受制于土地批而未供率、閑置土地發(fā)生率等用地指標(biāo)及項目容積率、建筑高度、綠地面積、公建配套等規(guī)劃指標(biāo)剛性管控等因素的影響，經(jīng)濟測算難以平衡、用地審批工作嚴(yán)重滯后。

3.2 政府管控及部門聯(lián)動問題

項目報規(guī)過程中易形成規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整長期拉鋸戰(zhàn)，加之現(xiàn)行規(guī)劃審批流程及要求較為繁瑣復(fù)雜，審批周期長，造成部分片區(qū)土地交易工作相對滯后。此外，長期以來條塊分割的管理格局造成管理部門架構(gòu)不清晰、存在各自為政、分頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)不利、權(quán)責(zé)不清等問題，缺乏整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，難以建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理模式[2]，不利于形成推動城市更新改造的工作合力[3]。

3.3 多元利益訴求沖突問題

部分項目過于依賴市場，對開發(fā)量和經(jīng)濟利益的過度追求帶來了城市環(huán)境、交通、公共服務(wù)等方面的外部負效應(yīng)，諸如教育配套等公建配套普遍因歷史欠賬多、建設(shè)進度慢、群眾意見大等形成新的矛盾點，加之目前城市更新的利益平衡機制尚不完善，缺乏綜合統(tǒng)籌的思路，容易產(chǎn)生“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、“局部得益、整體失利”的局面，造成公共利益失衡。由于政策調(diào)整、資金鏈斷裂、協(xié)商分歧、回遷滯后等原因，全區(qū)爛尾樓項目較多，回遷安置房建設(shè)緩慢，影響社會穩(wěn)定。如何通過不同項目間土地資源的合理匹配實現(xiàn)公建配套的大片區(qū)平衡以及企業(yè)合理投資利潤，推動爛尾項目復(fù)產(chǎn)復(fù)工，成為多元利益主體關(guān)注的焦點。此外，大部分規(guī)劃實踐活動由政府部門主導(dǎo)、包攬，其關(guān)注點難免受到政府視角以及專業(yè)視角的局限，容易忽略公眾的多元化訴求，許多項目在實踐中僅停留在對最終規(guī)劃成果“公示”的層面，與全過程的深度公眾參與相距甚遠，導(dǎo)致在項目實施過程中或完成后產(chǎn)生新的矛盾[4]。

3.4 規(guī)模開發(fā)及后續(xù)運營問題

西山區(qū)主城范圍內(nèi)的城市更新改造項目分布較為零散，普遍面積不大，規(guī)劃層面難以形成連片開發(fā)的規(guī)模體系，呈現(xiàn)單點開發(fā)的局面。單點開發(fā)的現(xiàn)狀不利于形成依托項目實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的空間布局體系，無法通過空間布局體系的優(yōu)化進一步帶動形成連片開發(fā)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化效應(yīng)，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈，拉動經(jīng)濟增長。受制于市場現(xiàn)狀，城市更新改造項目(區(qū)級統(tǒng)籌)商業(yè)用地面積約為1430畝，住宅用地面積約為5857畝，住宅用地與商業(yè)用地之比高達5:1，實體經(jīng)濟的空間載體被嚴(yán)重壓縮。目前部分城中村改造項目商業(yè)建設(shè)進度滯后、招商運營成效不佳，無法實現(xiàn)樓宇經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)培育，打造具有核心競爭力的新型產(chǎn)業(yè)吸引點，形成項目后續(xù)長效運營的良性循環(huán)機制。此外，部分微改造項目也面臨缺少引進物業(yè)管理條件、后續(xù)管養(yǎng)資金缺乏等維護和管理的困境。

4 基于社會治理創(chuàng)新探索西山城市更新提質(zhì)增效新路徑

4.1 轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，注重城市更新頂層設(shè)計

4.1.1 轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念。城市更新既是轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)的方式，也是城市治理的重要內(nèi)容。不同于過去快速城鎮(zhèn)化進程中的舊城改造與大拆大建，新時代的城市更新行動其根本出發(fā)點在于回應(yīng)群眾關(guān)切，著力解決“城市病”等突出問題，提升城市品質(zhì)，提高城市管理服務(wù)水平，實現(xiàn)美好生活與高質(zhì)量發(fā)展。這意味著必須轉(zhuǎn)換城市發(fā)展方式、統(tǒng)籌處理復(fù)雜利益關(guān)系、創(chuàng)新體制機制與有關(guān)技術(shù)規(guī)范等，摒棄過去以GDP增長為導(dǎo)向，確立“以人民為中心”的宗旨，采用政府、市場、社會協(xié)同共治的新模式。

4.1.2 加強城市頂層設(shè)計。加強頂層設(shè)計主要是針對城市更新難點問題，探索完善適用于城市存量更新的土地、規(guī)劃、金融、財稅等政策體系。在城市規(guī)劃、管理、建設(shè)上，不同于過去關(guān)注目標(biāo)引領(lǐng)，現(xiàn)在更加關(guān)注底線約束，提倡以精準(zhǔn)的“微更新”代替簡單粗暴的大拆大建，要從頂層設(shè)計層面逐步建立完善城市體檢評估體系，指導(dǎo)系統(tǒng)治理“城市病”；實施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，提升人居環(huán)境質(zhì)量；強化歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌；加快建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。

4.1.3 有效化解歷史問題。部分城市更新項目因歷史遺留問題停擺時間較長，損害群眾利益，形成社會不穩(wěn)定因素。這些項目無法與當(dāng)前的相關(guān)政策要求相匹配，必須爭取更高層面及基層群眾支持，進一步完善此類特殊項目相關(guān)配套政策，形成一事一議專題研究與群眾群策群力參與相結(jié)合的體制機制，探索通過土地資源匹配、大片區(qū)平衡等方式化解歷史遺留問題的有效途徑。

4.2 提升管理服務(wù)效能，探索城市更新的新路徑

4.2.1 優(yōu)化管理運行機制。要加強對城市更新的統(tǒng)籌管理和實施引導(dǎo)，明晰各職能部門的權(quán)責(zé)范圍，搭建多部門協(xié)同平臺，規(guī)范審批權(quán)限及流程，建立科學(xué)合理的管理機制。同時，積極構(gòu)建多元主體的協(xié)商機制，結(jié)合規(guī)劃編制審批以及改造意愿征集等過程，明確多元主體的參與模式，進一步規(guī)范多方參與的形式、流程、范圍、權(quán)責(zé)等協(xié)作機制，搭建統(tǒng)一透明的協(xié)商制度運行環(huán)境。

4.2.2 加大利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。理清不同社會治理主體在城市更新中的相互作用關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體利益分配格局,妥善制定公開透明的增值收益分配和協(xié)調(diào)的政策法規(guī)，激發(fā)多元主體動力。進一步凸顯政府在公共利益保障方面的調(diào)控作用，通過公共利益平衡、鼓勵公共責(zé)任捆綁、建立實施監(jiān)督協(xié)議等政策措施強化城市公共利益保障的政策引導(dǎo)和措施落實。

4.2.3 借鑒成功典型案例。北京勁松北社區(qū)改造、上海NEO系列、上海樂坊、萬有集市等成功案例在老舊小區(qū)物業(yè)改造、酒店升級改造、社區(qū)商業(yè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了城市更新創(chuàng)新突破。此外，北京、廣州、深圳等在總體的政策框架內(nèi)，科學(xué)制定激勵獎勵政策，如土地用途轉(zhuǎn)移與容積率獎勵轉(zhuǎn)移機制、優(yōu)化存量用地地價計收體系、提供財稅政策創(chuàng)新與資金支持等同樣為城市更新工作開辟了新思路。

4.3 激發(fā)群眾深度參與，打造城市更新社會共同體

4.3.1 結(jié)合基層治理考量。要加強與基層治理制度的優(yōu)化、緊密互動，支持和鼓勵非政府組織、各級基層組織參與城市更新。以城市更新規(guī)劃搭建多方協(xié)作平臺整合多方資源和訴求，通過社區(qū)規(guī)劃師制度等多種途徑推動基層治理與城市更新的互相促進和協(xié)同發(fā)展。

4.3.2 提倡全程深度參與。城市更新的內(nèi)核應(yīng)該是激發(fā)各類主體共同參與，充分尊重群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。尤其在征地拆遷、規(guī)劃方案設(shè)計、微改造全過程等階段，保障公眾參途徑暢通，合理調(diào)節(jié)利益平衡與博弈，培育多元協(xié)商議事模式，形成政府和群眾協(xié)調(diào)協(xié)同、同心同向的良好互動，實現(xiàn)由建筑到人，再到生活、整體風(fēng)貌品格的提升[4]。

4.3.3 提升群眾參與意識。政府一方面要轉(zhuǎn)換工作思路，充分調(diào)動公眾的參與積極性，增強公眾了解并參與城市更新的意識，推動公眾由客體轉(zhuǎn)向主體的觀念轉(zhuǎn)變[5]；另一方面要規(guī)范參與制度，搭建有效的參與平臺，避免走向“為參與而參與”的形式主義。群眾也要逐步改變普遍過度依賴政府、有意見時指責(zé)政府的習(xí)慣，也需要居民進入社區(qū)建設(shè)的主體角色、遵守議事規(guī)則并承擔(dān)自身責(zé)任。

4.4 培育產(chǎn)業(yè)新增長點，形成城市更新全域產(chǎn)業(yè)鏈

4.4.1 構(gòu)筑產(chǎn)城人文融合。要以深層的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級代替泛表面化的城市美容，完整的產(chǎn)業(yè)鏈升級是保持城市更新源源不斷的動能，文化植入和再度創(chuàng)生是實現(xiàn)有溫度的社區(qū)生活的內(nèi)在要求。以產(chǎn)城人文深度融合為導(dǎo)向，加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，利用改造的存量土地發(fā)展諸如高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、高端服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，融入“互動式”體驗，培育新的產(chǎn)業(yè)增長點，從“開發(fā)模式”轉(zhuǎn)為“商業(yè)模式”，從土地開發(fā)者的角色轉(zhuǎn)型為全域產(chǎn)業(yè)鏈的后端增值服務(wù)商，打造品牌項目，實現(xiàn)項目融資、營收和產(chǎn)業(yè)鏈延伸的創(chuàng)新[6]。

4.4.2 完善后續(xù)運營維護。將共治理念融入到社區(qū)管理中，鼓勵社會資本進入老舊小區(qū)的改造。通過后續(xù)服務(wù)收費(如物業(yè)管理、家裝改造等)、社區(qū)商業(yè)運營等方式盤活社會閑置資源，以強社群活動空間替代低租金的主力店吸客，通過復(fù)合的空間利用和收益疊加，創(chuàng)造高坪效，激活城市更新尤其是老舊小區(qū)改造的后續(xù)價值潛力[7]。

4.4.3 加強高新技術(shù)創(chuàng)新。積極利用國家強化“新基建”的投資建設(shè)契機，將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等最新科技成果運用于城市更新，打造各類產(chǎn)業(yè)園、大數(shù)據(jù)服務(wù)中心、 智慧城市中心等，為居民提供更多安全、高效、便捷的智能化管理和服務(wù)。

新時代城市更新工作的高效提質(zhì)離不開共建共治共享的城市更新運作機制的構(gòu)建，只有不斷推動城市更新從簡單的物質(zhì)改造向公共政策與社會治理轉(zhuǎn)型，才能真正助力城市實現(xiàn)更高層次、更高質(zhì)量的發(fā)展。