縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑研究
——以韶關(guān)市翁源縣為例

張五美

廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東 廣州 510060

多年來，“三農(nóng)”問題一直是黨中央工作的重中之重。為徹底解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民發(fā)展不充分的問題，黨的十九大報告明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時期城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要措施。2018年中央一號文件對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署，并明確提出了堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習總書記強調(diào)，“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。縣域經(jīng)濟是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。因此，2021年中央一號文件明確提出“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。本文以韶關(guān)翁源縣為例，分析了翁源縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，在此基礎(chǔ)上提出翁源縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑，以期為縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供一定的思路參考。

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展概念

城鄉(xiāng)融合是指城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。是城市與鄉(xiāng)村相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，逐步達到城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)地位平等、要素資源互通、發(fā)展利益共享的過程。

2 韶關(guān)市翁源縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

翁源位于廣東省北部，韶關(guān)市東南部，素有“粵北南大門”之稱，是珠江三角洲通向內(nèi)地的戰(zhàn)略要地，韶關(guān)市融入珠三角的橋頭堡。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截止2020年11月，翁源縣常住人口為322482人，居住在城鎮(zhèn)的人口為114951人，占35.65%；居住在鄉(xiāng)村的人口為207531人，占64.35%。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加11579人，鄉(xiāng)村人口減少20417人，城鎮(zhèn)人口比重提高4.45個百分點。

近年來，翁源縣緊緊圍繞破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心任務(wù)，促進翁源城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、政府治理等方面相互融合和共同發(fā)展，取得了一定的成效，但也存在不少問題。

2.1 交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，但路網(wǎng)體系與通行需求不匹配

翁源縣素有“粵北南大門”之稱，地處大灣區(qū)輻射的第一圈層，是珠江三角洲通向內(nèi)地的戰(zhàn)略要地。翁源縣交通網(wǎng)絡(luò)四通八達，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，國道G106線、G358線、G220線，京珠、武深、汕昆、韶新高速公路貫穿境內(nèi)，形成“三縱一橫”的高速公路網(wǎng)。目前，翁源已融入珠三角1.5小時經(jīng)濟圈。但是內(nèi)部交通方面，各個鎮(zhèn)域道路交通體系仍不完善，鎮(zhèn)村公路與高快速路及國省道的銜接不足，從高速公路出入口到各行政村的可達性有待進一步提升[1]。部分鎮(zhèn)域之間，缺乏縣鄉(xiāng)級道路進行聯(lián)系，村級道路的通行能力與電商物流、旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的道路通行需求不匹配。

2.2 資源豐富，但資源產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化不高

翁源縣內(nèi)山川秀麗，風光旖旎，資源豐富，四季花果飄香，素有“仙邑”之美譽。但生態(tài)人文資源價值未能充分開發(fā)。一是，翁源縣是韶關(guān)市封山育林示范縣，也是“廣東省林業(yè)生態(tài)縣”。建立了森林資產(chǎn)評估中心和森林資源交易中心。過去五年累計完成碳匯林造林5.46萬畝、中央森林撫育16.7萬畝和碳匯林撫育22.54萬畝，全縣森林覆蓋率達到73.1%。被定為廣東省林長制4個試點縣之一。江尾鎮(zhèn)被評為“廣東十大綠美森林小鎮(zhèn)”，青云村等4個行政村獲得“國家森林鄉(xiāng)村”榮譽稱號。目前縣內(nèi)已開展了碳匯試點交易，但碳普惠試點建設(shè)經(jīng)驗尚未在全縣鋪開。二是，翁源縣文人薈萃，歷史文化底蘊深厚。翁源是千年古縣，是知名花果之鄉(xiāng)，有“中國蘭花之鄉(xiāng)、中國三華李之鄉(xiāng)、中國九仙桃之鄉(xiāng)”之美譽，也是民族英雄、明朝抗倭名將陳璘將軍故鄉(xiāng)，唐朝知名詩人邵謁故鄉(xiāng)。但文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，文化資源活化利用不足。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但配套服務(wù)質(zhì)量有待提升

近年來，翁源縣加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，基本構(gòu)建了以新材料、電源電子、食品科技、循環(huán)經(jīng)濟為主的四大特色產(chǎn)業(yè)體系。第一產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高；第二產(chǎn)業(yè)成為翁源縣支柱產(chǎn)業(yè)，向包括新材料、新能源、綠色食品加工等方向多元化發(fā)展；第三產(chǎn)業(yè)成為主要經(jīng)濟增長極，休閑旅游、酒店餐飲、商貿(mào)物流、中介服務(wù)、金融保險等服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。

但產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量有待進一步提升。一產(chǎn)方面，蔬菜等種植業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短、農(nóng)產(chǎn)品科技含量不足，農(nóng)業(yè)設(shè)施距離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的配套設(shè)施標準仍存在較大差距。農(nóng)業(yè)種植業(yè)科技創(chuàng)新實力更多聚焦在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和良種繁育栽培等環(huán)節(jié)，對產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸的精深加工領(lǐng)域存在短板。二產(chǎn)方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需要進一步完善，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套建設(shè)無法跟進。三產(chǎn)方面，旅游收入和人次雖逐年增加，但高附加值旅游產(chǎn)品和特色服務(wù)項目相對缺乏，且農(nóng)旅融合度不高，很多旅游景區(qū)內(nèi)住宿、餐飲等配套設(shè)施仍處于初級開發(fā)階段，造成游客逗留時間短，消費偏低。

2.4 人居環(huán)境逐年改善，但城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋不足

翁源縣教育、醫(yī)療設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施較齊全，但整體建設(shè)質(zhì)量不高。如教學活動設(shè)施相對少且陳舊；部分村仍缺乏衛(wèi)生站；鎮(zhèn)村文體設(shè)施網(wǎng)絡(luò)較為完善，但總體上設(shè)施缺乏或多破損，無法滿足群眾日常健身需求。近年來，不斷推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不斷提升，但城鄉(xiāng)覆蓋水平仍然不足[2]。如部分偏遠行政村仍未設(shè)置公交站點；部分山區(qū)污水、雨水、供電等不完善，供水設(shè)施尚未接入城鎮(zhèn)供水網(wǎng)絡(luò)。隨著鎮(zhèn)街提升“139”計劃、泥磚房清拆工作、鄉(xiāng)村風貌修復(fù)提升等工作的開展，翁源縣縣容縣貌得到顯著提升，人居環(huán)境逐年改善，但受原有的基礎(chǔ)設(shè)施老舊及布局不均等影響，“三線”零亂、脫落、私搭等現(xiàn)象仍然比較突出。

3 翁源縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑分析

3.1 加快省級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點建設(shè)

以翁城鎮(zhèn)納入省級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點為契機，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快推進翁城鎮(zhèn)省級城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。積極爭取廣東省對城鄉(xiāng)融合重點項目在土地調(diào)規(guī)、項目審批、專項債、中央預(yù)算內(nèi)資金、省財政專項資金等政策、資金方面給予支持。堅持以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，加快建立工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。并積極探索形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新機制、新路徑、新經(jīng)驗，為全縣建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系探索經(jīng)驗、提供實踐支撐。

3.2 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要因素和障礙，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中要注重打破阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制和政策。從翁源縣實際出發(fā)，可以從以下幾點著手：一是，建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷移制度。科學有序推進“村改居”，引導農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)集中居住。探索開展農(nóng)村宅基地制度改革試點。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房支持政策，鼓勵支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)購買住房、辦理落戶。二是，在符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。探索建立盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地及農(nóng)村集體建設(shè)用地增值的體制機制。如，有條件的地區(qū)鼓勵集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于民宿餐飲、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等實體經(jīng)濟項目。三是，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，促進生態(tài)資源資產(chǎn)化。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)大縣優(yōu)勢，依托粵臺農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)、蠶桑現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，深化與院校、科研機構(gòu)和電商平臺的全方位合作，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)和流通業(yè)，全面推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和發(fā)展。推廣“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”模式，推進土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民參股，提升規(guī)模品牌效益。四是，建立科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機制，創(chuàng)新金融、科技、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制。加快推進大灣區(qū)科研人員以技術(shù)、資金、信息入股等形式領(lǐng)辦創(chuàng)辦專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，支持和鼓勵大灣區(qū)科研機構(gòu)與本地科研團體或相關(guān)農(nóng)技人員合作，將先進科技成果自行實施轉(zhuǎn)化或者合作實施轉(zhuǎn)化。

3.3 推進公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，擴大城鄉(xiāng)覆蓋范圍

公共服務(wù)設(shè)施是鄉(xiāng)村發(fā)展的短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須加快補齊這塊短板。一是，對標辦學標準提升教育設(shè)施，加強教師隊伍建設(shè)，優(yōu)化教育資源配置。以教育強縣復(fù)評、推進教育現(xiàn)代化和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展為抓手，優(yōu)化配置教育資源，切實提升翁源縣教育綜合實力。二是，積極創(chuàng)建衛(wèi)生強縣工作，促進醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。建立縣級醫(yī)院-鎮(zhèn)衛(wèi)生院-村衛(wèi)生站三級診療體系，有效解決群眾特別是農(nóng)村群眾看病難看病貴問題。鎮(zhèn)村衛(wèi)生站納入統(tǒng)一管理，形成縣鎮(zhèn)村一體化管理的區(qū)域醫(yī)共體。提升鎮(zhèn)村醫(yī)療設(shè)施建設(shè)水平，推進各行政村衛(wèi)生站規(guī)范化建設(shè)。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)對口互助制度，推進遠程醫(yī)療平臺建設(shè)，推動縣級醫(yī)院接入廣東省遠程醫(yī)療平臺建設(shè)，并向鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生站延伸，推動實現(xiàn)遠程醫(yī)療服務(wù)全覆蓋。三是，加強養(yǎng)老托育設(shè)施建設(shè)，健全完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系，完善鎮(zhèn)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，提高城鄉(xiāng)設(shè)施覆蓋率。引導鎮(zhèn)村托育服務(wù)發(fā)展，加強社區(qū)托育機構(gòu)與社區(qū)服務(wù)中心(站)發(fā)展。四是，發(fā)展文旅體育設(shè)施，提高文旅配套設(shè)施服務(wù)質(zhì)量。建設(shè)布局合理、覆蓋全面的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。五是，進一步完善城鄉(xiāng)福利院設(shè)施，促進社會福利事業(yè)加快發(fā)展。建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，因地制宜布局鄉(xiāng)村綜合服務(wù)設(shè)施，建立鎮(zhèn)村一體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)。

3.4 推進城鄉(xiāng)環(huán)境設(shè)施與風貌品質(zhì)提升，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境

加大城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的投資建設(shè)，包括垃圾無害化處理、污水處理和生態(tài)綠化等。完善鎮(zhèn)村公共廁所布局，改善鎮(zhèn)村公共廁所環(huán)境。以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為指導，強化鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，開展農(nóng)村清潔工程，開展農(nóng)村環(huán)境綜合治理，推進農(nóng)村同步發(fā)展。推進鎮(zhèn)村風貌修復(fù)提升，促進農(nóng)村人居環(huán)境改善。如：積極開展“三線”治理，整治“空中蜘蛛網(wǎng)”，清理違章亂架現(xiàn)象，有序推進“三線”下地工程。加強特色建筑風貌管控，推進村莊農(nóng)房風貌整治和庭院整治。推進“美麗家園”“美麗田園”“美麗河湖”“美麗園區(qū)”“美麗廊道”等行動，大力提升重點地區(qū)風貌管控與建設(shè)水平。推進鄉(xiāng)村綠化美化。重視城鄉(xiāng)環(huán)境風貌的統(tǒng)籌建設(shè)，營造良好的投資環(huán)境，吸引外來投資。

3.5 進一步推進城鄉(xiāng)市政公用設(shè)施提檔升級

加大城鄉(xiāng)現(xiàn)代化市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，包括城鎮(zhèn)道路、城區(qū)服務(wù)、城市燃氣、新能源汽車配套設(shè)施等的投入。加快以高速公路、農(nóng)村公路為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建“暢通內(nèi)外、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、綜合協(xié)調(diào)、安全高效”的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)。完善公路客貨站場及配套設(shè)施。加快交通運輸信息化建設(shè)。加快推進新能源汽車比例，完善與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強覆蓋城鄉(xiāng)的配電線路建設(shè)，提高配電線路供電能力和供電質(zhì)量。推動農(nóng)村電線、網(wǎng)線、電話線、電視線“四網(wǎng)融合”和多能互補。完善鄉(xiāng)村、水、電、氣、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施，促進城鄉(xiāng)供水供電設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護。加快擴大供水管網(wǎng)覆蓋范圍，建立城鄉(xiāng)一體的供水系統(tǒng)。推進城鎮(zhèn)及園區(qū)天然氣工程，建立鎮(zhèn)域全覆蓋的天然氣供應(yīng)系統(tǒng)。以高速公路經(jīng)濟帶發(fā)展為契機，利用韶關(guān)市廣東省南大門優(yōu)勢，打造省外向珠三角運輸?shù)奈锪髦修D(zhuǎn)點，構(gòu)建形成“聯(lián)通湘贛、對接廣州”的現(xiàn)代物流網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展綜合物流服務(wù)，重點發(fā)展第三方物流服務(wù)、貨運代理服務(wù)以及物流規(guī)劃咨詢、智慧物流信息系統(tǒng)、供應(yīng)鏈管理業(yè)務(wù)等高端服務(wù)業(yè)態(tài)，為翁源縣及高速公路沿線地區(qū)提供高附加值物流服務(wù)。

3.6 加快推進產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵是推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。加快產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要抓手。結(jié)合翁源縣發(fā)展現(xiàn)狀，建議從三個方面推進。一是，打造特色農(nóng)業(yè)品牌，推進粵港澳大灣區(qū)“菜籃子”基地建設(shè)[4]。持續(xù)推進“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”工程，提升農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流與電商服務(wù)水平，打響翁源縣“田園菜品”特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。打造粵北供灣農(nóng)副產(chǎn)品重要基地，供灣生鮮冷鏈物流基地。通過建立農(nóng)產(chǎn)品大數(shù)據(jù)電商服務(wù)平臺、智慧農(nóng)產(chǎn)品物流系統(tǒng)等，拓展“特色農(nóng)品變優(yōu)質(zhì)商品”“數(shù)字農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)化渠道。二是，合理布局新型工業(yè)配套設(shè)施，打造現(xiàn)代化工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。以南部融灣平臺、華彩工業(yè)園(二期)、電子電源基地、新材料基地、韶能循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、健康產(chǎn)業(yè)園等為載體，加大園區(qū)配套設(shè)施建設(shè)力度，引進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。圍繞“產(chǎn)城融合、以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)”，整合資源，強化與珠三角地區(qū)項目對接，爭取引進更多、更好的產(chǎn)業(yè)項目，補齊、拉長園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集聚，進一步增強重點園區(qū)產(chǎn)業(yè)承載能力和輻射帶動能力。同時，加強園區(qū)住區(qū)配套建設(shè)，加快推進園區(qū)現(xiàn)代化住房供給，加強現(xiàn)代居住小區(qū)生活配套設(shè)施建設(shè)，打造成為高品質(zhì)的配套生活區(qū)。三是，加快開發(fā)和整合豐富而分散的旅游資源，借助鏈接6大高速出入口的交通優(yōu)勢，加大旅游產(chǎn)業(yè)龍頭項目建設(shè)，提高旅游服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。推進“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”、“旅游+農(nóng)業(yè)”、“旅游+工業(yè)”、“旅游+文化”、“旅游+教育”、“旅游+體育”、“旅游+健康養(yǎng)生”等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4 結(jié)語

在新時代背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，構(gòu)建新發(fā)展格局的必由之路。縣域作為連接城市和農(nóng)村的基本行政單元，是推動發(fā)展新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要區(qū)域。如何結(jié)合縣域發(fā)展情況，從現(xiàn)實出發(fā)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，共同富裕有著重要的現(xiàn)實意義。