新一輪電力體制改革下水電價(jià)格機(jī)制優(yōu)化探討

鄭正 王小洋

摘? 要： 新一輪電力體制改革的核心在于建立真正有效的電力市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及體系，電價(jià)改革是新一輪電力體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)。我國(guó)水電上網(wǎng)定價(jià)存在以政府定價(jià)為主、無(wú)法合理反映外部性和市場(chǎng)價(jià)值、部分定價(jià)機(jī)制實(shí)施難度較大等突出問(wèn)題;建議我國(guó)完善政府水電上網(wǎng)定價(jià)管理機(jī)制、推動(dòng)試行“兩部制”水電定價(jià)機(jī)制、統(tǒng)一流域梯級(jí)水電站省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)、健全跨省跨區(qū)水電交易規(guī)則與價(jià)格機(jī)制，推動(dòng)水電行業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：[HTK]電力體制改革? 水電定價(jià)? 優(yōu)化路徑

一、引言

2015年3月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)），開啟了新一輪電力體制改革的大幕。新一輪電力體制改革的核心在于構(gòu)建真正有效的電力市場(chǎng)機(jī)制[1]，建立有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系以及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步形成以市場(chǎng)為主決定能源價(jià)格的機(jī)制。可以看出，新一輪電力體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)是電價(jià)改革，通過(guò)推進(jìn)電價(jià)改革，建立市場(chǎng)化的電力產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制。新電改中發(fā)9號(hào)文中還提出，要堅(jiān)持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展的總體思路。我國(guó)的水能資源比較豐富，無(wú)論按儲(chǔ)藏量還是按可供開發(fā)的資源量計(jì)算，我國(guó)水能資源均居世界第一。水電裝機(jī)規(guī)模占全國(guó)電力總裝機(jī)規(guī)模的184%，占清潔能源總裝機(jī)規(guī)模近一半，已經(jīng)成為我國(guó)主要的清潔能源。

合理的水電價(jià)格形成機(jī)制是水電健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)[2]，是促進(jìn)水電行業(yè)投資發(fā)展的重要因素。我國(guó)水電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制經(jīng)歷了無(wú)上網(wǎng)電價(jià)、還本付息電價(jià)、經(jīng)營(yíng)期電價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)和過(guò)渡時(shí)期的模擬市場(chǎng)定價(jià)五個(gè)階段。2014年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于完善水電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕61號(hào)）。目前，我國(guó)水電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制主要包括經(jīng)營(yíng)期電價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)、市場(chǎng)倒推電價(jià)、流域統(tǒng)一電價(jià)四種。其中，經(jīng)營(yíng)期電價(jià)反映了不同水電站的成本，適用于我國(guó)大多數(shù)水電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)。標(biāo)桿電價(jià)主要適用于在本省上網(wǎng)的水電企業(yè)，上網(wǎng)電價(jià)按本省的標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行，比如廣西樂灘水電站、南盤江紅水河水電站等均采用標(biāo)桿定價(jià)。市場(chǎng)倒推電價(jià)主要適用于跨省跨區(qū)外送的水電企業(yè)，主要涉及黃河上游、三峽、雅礱江、金沙江、烏江、瀾滄江等流域梯級(jí)，長(zhǎng)江三峽水電站、雅礱江錦屏水電站等大中型水電站采用市場(chǎng)倒推電價(jià)。流域統(tǒng)一電價(jià)充分考慮了梯級(jí)電站相互補(bǔ)償作用，主要適用于同一條河流的上下游梯級(jí)水電站。實(shí)踐證明，同一流域的梯級(jí)水電站通過(guò)聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度，可以充分提高水能綜合利用效率，提升梯級(jí)水電站的年發(fā)電量，引導(dǎo)梯級(jí)水電有序投資開發(fā)建設(shè)。在新一輪電力體制改革的背景下，電價(jià)改革是重要的目標(biāo)和突破口，因此需對(duì)水電定價(jià)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

二、我國(guó)水電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制存在的主要問(wèn)題

形成適應(yīng)市場(chǎng)要求的電價(jià)機(jī)制，是新一輪電力體制改革的基本原則和重點(diǎn)任務(wù)。然而，在新一輪電力體制改革中，我國(guó)水電上網(wǎng)定價(jià)機(jī)制仍存在不少突出問(wèn)題。

（一）水電定價(jià)以政府定價(jià)為主

我國(guó)正在實(shí)行的四種水電定價(jià)機(jī)制，主要還是由政府審核并批準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)仍是政府定價(jià)。政府主導(dǎo)的價(jià)格形成機(jī)制在一定程度上能夠保證能源價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定、可支付性，以及能源的有效供給。然而，政府主導(dǎo)的價(jià)格形成機(jī)制下，價(jià)格失靈和不同能源品種價(jià)格失配將使能源行業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡[3]。目前我國(guó)的電價(jià)體制、電網(wǎng)壟斷以及計(jì)劃管理的現(xiàn)狀，仍然是阻礙電力體制改革的束縛，電力產(chǎn)品的價(jià)格關(guān)系并沒有理順，市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制仍未完全形成[4]。水電的上網(wǎng)電價(jià)往往低于火電等電源類型的上網(wǎng)電價(jià)，價(jià)格調(diào)整一般也滯后于成本變化。現(xiàn)有的水電上網(wǎng)定價(jià)機(jī)制，一方面無(wú)法真正反映水電市場(chǎng)的供需情況、資源的稀缺程度，難以以價(jià)格手段協(xié)調(diào)市場(chǎng)參與者行為，另一方面不符合各方經(jīng)濟(jì)利益，不利于引導(dǎo)水電行業(yè)健康發(fā)展，影響了電源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置。

（二）水電定價(jià)機(jī)制未能充分反映其外部性

水電除發(fā)電功能外，更有調(diào)峰調(diào)頻、灌溉、防洪、供水、航運(yùn)等功能，具有顯著的社會(huì)效益。同時(shí)，水電還有節(jié)能減排、保障能源安全等正外部性。現(xiàn)行的水電上網(wǎng)定價(jià)機(jī)制，基本只根據(jù)發(fā)電產(chǎn)品一種因素來(lái)確定上網(wǎng)價(jià)格，輔助性服務(wù)帶來(lái)的外部性并未在價(jià)格中給予體現(xiàn)。現(xiàn)有的水電定價(jià)政策無(wú)法充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則。承擔(dān)輔助性服務(wù)的水電站盡管為整個(gè)系統(tǒng)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，但因自身發(fā)電量較少導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效益差、競(jìng)爭(zhēng)能力低下等問(wèn)題。這種情況下，一方面水電企業(yè)無(wú)法獲得合理的收益，影響了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，另一方面企業(yè)更加注重發(fā)電的職能，大大降低了提供輔助性服務(wù)的主動(dòng)性和積極性，增加了社會(huì)成本。

（三）統(tǒng)一定價(jià)機(jī)制無(wú)法合理反映水電的市場(chǎng)價(jià)值

水電站的開發(fā)受外界環(huán)境影響很大，比如地質(zhì)條件、施工條件、氣候環(huán)境、征地移民成本、生態(tài)環(huán)保投資等，都會(huì)對(duì)水電站的造價(jià)和成本產(chǎn)生很大的影響。同時(shí)，不同水電站的融資渠道、資金成本、機(jī)組類型等差別也很大，使水電站的千瓦投資水平、發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)等存在較大差異，導(dǎo)致不同水電站很難制定統(tǒng)一的價(jià)格。隨著水電開發(fā)逐步向更西部、中上游推進(jìn)，新建水電站的投資成本將進(jìn)一步上升。如果按照平均成本水平核定上網(wǎng)電價(jià)，將使不同水電企業(yè)間產(chǎn)生較大的運(yùn)營(yíng)效益差距。

比如，標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制僅能反映部分水電站的價(jià)格水平，忽視了不同類型水電站的投資差異等情況，對(duì)水電價(jià)格一刀切，缺乏一定的科學(xué)性。水電站執(zhí)行固定的標(biāo)桿電價(jià)，不僅無(wú)法發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用，也無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)情況對(duì)生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整有效覆蓋水電站運(yùn)營(yíng)成本。目前各省的水電標(biāo)桿價(jià)水平大都不同程度地低于新建水電成本，標(biāo)桿電價(jià)過(guò)低將對(duì)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)造成很大負(fù)面影響，特別是對(duì)沒有調(diào)節(jié)能力的地方小水電站，可能使其面臨較大虧損。

（四）流域統(tǒng)一電價(jià)機(jī)制存在較大的實(shí)施難度

國(guó)家發(fā)展改革委2014年印發(fā)通知要求，對(duì)于同一投資主體在同一流域開發(fā)的梯級(jí)水電站實(shí)行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià);對(duì)不同的投資主體在同一流域開發(fā)的梯級(jí)水電站，在完善上下游水電站的補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)。然而，目前只有雅礱江流域是由單一開發(fā)主體進(jìn)行開發(fā)的大型水電基地，其他流域均由多個(gè)主體開發(fā)，且開發(fā)主體多為中央企業(yè)，協(xié)調(diào)采取統(tǒng)一電價(jià)的難度很大。同時(shí)，由于自然因素等條件限制，各梯級(jí)水電站的建設(shè)成本存在較大差異，按照發(fā)電量的單位成本進(jìn)行核算，新建上游龍頭水電站電價(jià)一般高于下游水電站，也往往高于火電站，即使同一流域同類型的相鄰水電站，其投資成本和今后的運(yùn)營(yíng)效益也有很大的不同[5]。在此背景下，協(xié)調(diào)同一流域不同開發(fā)主體逐步采用統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)，實(shí)際操作難度較大。

（五）跨省跨區(qū)水電定價(jià)方式選擇存在一定的爭(zhēng)議

國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局于2017年印發(fā)的《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2017〕294號(hào)）指出，國(guó)家規(guī)劃內(nèi)的既有大型水電通過(guò)優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃予以重點(diǎn)保障，按“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則進(jìn)行協(xié)商，或者雙方通過(guò)市場(chǎng)化交易的方式，最終確定送受電價(jià)格，優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃電量以外部分參加受電地區(qū)市場(chǎng)化競(jìng)價(jià)。這意味著跨省跨區(qū)的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃水電可以執(zhí)行政府定價(jià)，也可以通過(guò)市場(chǎng)化交易方式確定價(jià)格。在此背景下，受電省（區(qū)、市）偏向于鼓勵(lì)擁有水電優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃?rùn)?quán)的企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化交易的方式，參與市場(chǎng)化交易并確定價(jià)格;三峽集團(tuán)、雅礱江水電等擁有優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃?rùn)?quán)的企業(yè)，認(rèn)為市場(chǎng)交易體系、配套政策等仍不完善，希望繼續(xù)按照核定電價(jià)交易[6]。因此，不同省（區(qū)、市）的跨省跨區(qū)水電具體執(zhí)行的定價(jià)方式存在不同，同時(shí)從發(fā)電方與受電方利益出發(fā)，雙方在定價(jià)方式選擇上存在爭(zhēng)議。

三、相關(guān)政策建議

（一）完善政府水電上網(wǎng)定價(jià)管理機(jī)制

堅(jiān)持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展原則，加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的水電市場(chǎng)化交易體系，轉(zhuǎn)變政府對(duì)水電定價(jià)的管理機(jī)制。一是構(gòu)建有效的水電價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，破除政府過(guò)度干預(yù)，既要充分考慮水電的電價(jià)水平能反映水電資源的稀缺性，還要保證監(jiān)管不會(huì)降低水電企業(yè)的積極性[7]，要充分發(fā)揮省級(jí)相關(guān)價(jià)格管理部門的作用，提升水電價(jià)格管理的靈活度，從而保障充分和穩(wěn)定的電力供應(yīng)。二是明確政府定價(jià)管理范圍，將政府對(duì)于水電的定價(jià)范圍限定在公益性服務(wù)、重要公用事業(yè)等環(huán)節(jié)，主要核定水電的輸配電價(jià)，并定期向社會(huì)公開公布;其他沒有參與直接交易和競(jìng)價(jià)交易的水電上網(wǎng)電量，以及公益性服務(wù)、重要公用事業(yè)等用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。三是完善政府公益性調(diào)節(jié)性服務(wù)功能，政府通過(guò)合理制訂水電公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃，保證公益性服務(wù)、重要公用事業(yè)等用電需求。

（二）推動(dòng)試行“兩部制”水電定價(jià)機(jī)制

對(duì)于承擔(dān)調(diào)峰調(diào)頻、節(jié)能減排、灌溉、防洪等重要輔助服務(wù)職能的水電企業(yè)，現(xiàn)行的水電定價(jià)機(jī)制無(wú)法充分反映水電的正外部性和水電資源的市場(chǎng)價(jià)值，進(jìn)而導(dǎo)致價(jià)格失真。建議對(duì)于承擔(dān)調(diào)峰調(diào)頻、節(jié)能減排、灌溉、防洪等重要輔助服務(wù)職能的水電企業(yè)，嘗試采用“兩部制”水電定價(jià)機(jī)制，即電量?jī)r(jià)格+綜合輔助服務(wù)價(jià)格[2]。其中，電量?jī)r(jià)格參照當(dāng)?shù)鼗痣娀蛩娚暇W(wǎng)電價(jià);綜合輔助服務(wù)以輔助服務(wù)量為單位進(jìn)行計(jì)算，跨省跨區(qū)的相關(guān)費(fèi)用由相關(guān)省（區(qū)、市）分?jǐn)偂?/p>

（三）統(tǒng)一流域梯級(jí)水電站省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)

對(duì)于同一流域梯級(jí)水電站，統(tǒng)一省內(nèi)水電上網(wǎng)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)流域梯級(jí)水電站的聯(lián)合調(diào)度，促進(jìn)水電資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)水電價(jià)格的公平化、規(guī)范化。一是同一投資主體負(fù)責(zé)流域梯級(jí)開發(fā)的，統(tǒng)籌綜合計(jì)算不同梯級(jí)水電站的成本與收益的關(guān)系，測(cè)算出統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)并進(jìn)行應(yīng)用。二是不同投資主體負(fù)責(zé)流域開發(fā)的，以部分水電站為試點(diǎn)，建立完善的上下游電站相互補(bǔ)償機(jī)制，制定相應(yīng)的上下游補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，盡快統(tǒng)一省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)。三是建立流域梯級(jí)水電站的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮水站電開發(fā)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的利益等問(wèn)題，為統(tǒng)一省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)創(chuàng)造條件。

（四）健全跨省跨區(qū)水電交易規(guī)則與價(jià)格機(jī)制

對(duì)于跨省跨區(qū)水電交易，按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則，完善跨省跨區(qū)電力市場(chǎng)交易機(jī)制，健全跨省跨區(qū)水電交易規(guī)則與價(jià)格機(jī)制。一是將水電納入受電省（區(qū)、市）可再生能源配額制管理，跨省跨區(qū)水電電量不計(jì)入受電省（區(qū)、市）能源消費(fèi)量，提高受電省（區(qū)、市）水電消納的積極性，促進(jìn)水電跨省（區(qū)、市）交易。二是鼓勵(lì)送受電雙方簽署長(zhǎng)期協(xié)議，更好地執(zhí)行水電優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃，確保水電的穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)水電行業(yè)的健康發(fā)展。三是國(guó)家層面制訂跨省跨區(qū)水電交易的總體原則和交易規(guī)則，相關(guān)省（區(qū)、市）在此基礎(chǔ)上制訂實(shí)施細(xì)則，保證送受電雙方的利益。四是探討采用階梯價(jià)格模式，形成約束與激勵(lì)相結(jié)合的定價(jià)機(jī)制，更好地反應(yīng)供需雙方的市場(chǎng)需求，保障水電供需雙方的利益。

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〔鄭正，中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司。王小洋（通訊作者），中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院、國(guó)家開發(fā)投資集團(tuán)有限公司〕