江蘇省蓄滯洪區運用管理思考與對策

蓄滯洪區是流域防洪體系的重要組成部分，事關區內人民群眾生命安全,事關流域防洪保安，事關經濟社會可持續發展。為此，應全面梳理蓄滯洪區基本情況和運用情況，并針對地方經濟社會發展和生態建設的新需求，提出管理和保護方面的建議，具有十分重要的意義。

一、概況

1.蓄滯洪區基本情況

江蘇地處長江、淮河流域下游，境內列入全國蓄滯洪區名錄及流域洪水調度方案的共有黃墩湖、洪澤湖周邊（含鮑集圩）、蒿子圩等3 個滯（行）洪區，總面積1803 平方公里，居住人口約129 萬人。具體為：黃墩湖滯洪區，涉及徐州、宿遷2 市，面積230 平方公里，區內居住人口約14 萬。洪澤湖周邊滯（行）洪區，面積1562 平方公里，居住人口約115 萬。其中，洪澤湖滯洪區（含鮑集圩）涉及淮安、宿遷2 市及三河、洪澤2 個省屬農場，面積1515 平方公里，區內居住人口約112 萬；淮干“三灘”（腰灘、哈灘、城根灘）屬規劃行洪區，位于淮安盱眙縣境內，面積47 平方公里，區內居住人口約3 萬。蒿子圩滯洪區位于南京市浦口區境內，面積1.8平方公里，無居住人口。另外，納入秦淮河流域防洪規劃的赤山湖滯洪區，位于鎮江句容市境內，不在國家名錄范圍，面積8.8 平方公里，無居住人口。

2.蓄滯洪區運用情況

洪澤湖周邊滯洪區是設計標準內的滯洪區，洪澤湖水位超14.5 米啟用滯洪。黃墩湖滯洪區是應對駱馬湖超標準洪水的應急滯洪措施，駱馬湖水位超25.5 米啟用滯洪。蒿子圩滯洪區、滁河曉橋水位超12.5 米啟用滯洪。新中國成立以來，上述蓄滯洪區運用次數不多。1954年淮河大水，鮑集圩行洪區、洪澤湖周邊滯洪區洪水自然漫溢；1957年沂沭泗大水，黃墩湖滯洪區分洪；1987年滁河流域普降暴雨，蒿子圩破圩滯洪；2016年秦淮河大水，赤山湖滯洪區按計劃滯洪，保障了南京市主城區防洪安全。此外，1974年、1991年、2003年大洪水以上行蓄洪區分別實施了撤退轉移人口，做好蓄滯洪準備，但未行洪和滯洪。2020年汛期淮河大水，盱眙水位最高達15.56 米。7月22日，鮑集圩行洪區內群眾1.3 萬人緊急撤離，為行洪區運用做好準備，后因淮干來水量減少、水位下降，未啟用行洪。

3.蓄滯洪區生態建設情況

在確保蓄滯洪功能有效發揮的前提下，江蘇積極推進蓄滯洪區退圩還湖與生態建設，探索蓄滯洪區可持續發展之路。在秦淮河流域上游赤山湖滯洪區，實施完成退圩還湖、建設進退洪閘，打造赤山湖國家濕地公園，恢復湖區生態濕地功能，發揮生態保育、科學宣教作用，實現安全滯洪與保育生態雙目標。在太湖、洪澤湖、白馬湖、長蕩湖、里下河湖泊湖蕩，持續開展了大規模的退圩還湖綜合整治，在擴大水域面積的同時，推進湖區生態修復，發展生態經濟，將蓄洪墾殖圩、副業圩改造成滯洪、供水、生態、養殖、旅游綜合利用湖泊（濕地）。

二、存在問題

蓄滯洪區是應對超標準洪水的重要措施。由于使用幾率和運用損失等問題，蓄滯洪區管理與地方經濟社會發展、生態保護等方面不夠協調。主要存在以下幾方面問題：

1.蓄滯洪區管理與區內經濟發展不協調

蓄滯洪區是流域防洪體系的重要組成部分，多年來為保證流域防洪安全大局做出了突出貢獻。但是由于滯洪區功能定位的限制，區內多以農業發展為主，經濟社會現代化發展受到制約，區內群眾生產生活水平普遍不高。此外，蓄滯洪區管理粗放，人員控制不堅決，規劃建設控制不嚴格，滯洪經濟損失大、效果差，影響防汛決策。

2.蓄滯洪區安全建設滯后

蓄滯洪區內安全建設普遍滯后，有效的進退洪基礎設施和管理體系尚未形成。部分堤防達不到設計標準，不能有效抵御滯洪前洪水；進退洪控制手段單一，仍存在爆破式進洪，滯洪時效性差；進退洪控制設施落后，一旦滯洪，區內洪水難以及時排出，滯洪損失很大。

3.蓄滯洪區自然稟賦及綜合功能未充分發揮

洪澤湖周邊、黃墩湖等滯洪區，區內農田肥沃、水系發達、環境優美、歷史悠久、文化豐富，但目前主要以防洪功能定位發揮效益，其他功能尚未有效利用。充分發揮濱河臨湖優勢，做好水文章，改善水生態，發展綠色經濟，實現區域經濟社會可持續發展，仍有待探索實踐、創新發展。

三、對策與建議

黨的十九大以來,以習近平同志為核心的黨中央在治國理政新的實踐中,把握時代大趨勢,回答實踐新要求,順應人民新期待,形成了一系列新理念、新思路、新戰略。與此同時，對于水利改革發展，習近平總書記也提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路。對照新形勢和新要求，必須要堅持人民至上、生命至上，加強蓄滯洪區管理與生態保護，使蓄滯洪區設置科學、功能合理、安全設施齊全、運行規范、補償公平、發展協調，實現由控制洪水向管理洪水轉變，確保蓄滯洪區內人民群眾生命安全，確保流域防洪安全，促進人與自然和諧相處和經濟社會協調發展。

1.對策

一是分類研究處置。對于洪澤湖周邊滯洪區、黃墩湖滯洪區等運用機遇不高、居住人口數量大、生產生活設施多的流域蓄滯洪區，加快滯洪區安全建設，確保按要求及時啟用，實現洪水滯得進、蓄得住、退得出的目標。待流域下游行洪通道提標后，研究滯洪區“摘帽子”問題，調整為一般防洪保護區。對于淮干腰灘、哈灘、長江洲灘民垸等行蓄洪機遇較高的干流洲灘，進一步研究管理要求和啟用標準，恢復行蓄洪區功能。

二是加快居民遷建。嚴格控制蓄滯洪區人口，引導和鼓勵洪澤湖周邊滯洪區、黃墩湖滯洪區居民外遷，加快完成淮干腰灘、哈灘不安全人口居民遷建，研究推進長江洲灘民垸居民遷建。對于人口相對較少、耕地較多、生產設施完善的圩區、洲灘，采取退人不退產的“單退”方式；對人口、生產生活設施均較少的，采取退人退產“雙退”方式。

三是推進生態修復。針對蓄滯洪區特點，注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，通過實施生態清淤，建設近岸生態緩坡帶，修復生物適宜棲息環境和生態安全功能，抓好自然濕地保護和生態廊道建設，建立河湖休養生息制度，不斷提升蓄滯洪區生態質量。

四是推廣綠色經濟。對蒿子圩等無人居住的蓄滯洪區，以及有條件的洲灘，推進退圩還湖還濕，恢復自然生態。鼓勵無人居住的蓄滯洪區、洲灘設立省級或者國家級濕地保護公園。將蓄滯洪區濕地化項目融合入海綿城市、特色小鎮、美麗鄉村等空間規劃項目中，通過生態旅游、觀光農業推動蓄滯洪區經濟發展，保障安全蓄滯洪水，有效保護濕地，持續發展經濟，提高人民生活水平。

2.建議

一是加大政策扶持。在足額實施蓄滯洪區運用補償的同時，研究建立蓄滯洪區補償機制，補償蓄滯洪功能定位對區域經濟社會發展的影響。優化生態紅線管控，逐步退出工業和農業生產，積極恢復和修復濕地區域，擴大濕地面積，并引導濕地的可持續利用。協調耕地和基本農田保護，采取“單退”的行洪洲灘保持現有耕地或基本農田屬性，維持現有生產種植結構；采取“雙退”的行洪洲灘，區內耕地和基本農田不再保留，恢復水利用地性質。

二是加大資金補助。加大蓄滯洪區安全建設投入力度，提高進退洪工程和安全基礎設施建設標準。提高行洪灘區居民遷建補助標準，完善搬遷扶持配套政策，確保遷建人口搬得出、穩得住、能致富、可發展。研究生態建設投入方式，引導社會資本參與建設，鼓勵社會資本以共同開發、共同經營的形式參與濕地恢復、設施建設，以基金、PPP、社會組織等多種形式構建投資和利益分配體系，確保生態建設可持續發展■