高速公路PPP模式中實施機構職責問題探討

栗輝

（河北省交通運輸廳公路管理局，河北 石家莊 050000）

在政府投融資體制改革不斷推進的過程中，政府融資平臺的功能被不斷弱化，原來“貸款修路、收費還貸”的高速公路建設模式遇到困難。為充分發揮政府投資的引導作用和放大效應，財政部、國家發改委、交通運輸部等政府部門，不斷完善PPP模式，將其作為政府投融資改革的主要模式之一，并加大力度推廣。全國各地在高速公路建設實踐中發現，PPP模式下，政府對實施機構僅停留在授權執行的初級階段，授權范圍、責任分擔、具體操作內容等均未明確。此外，實施機構的角色不明，也造成具體項目執行過程中的諸多問題無法有效解決，進而影響項目順利運行。

一、高速公路PPP項目中實施機構的角色錯位

在高速公路PPP項目中，政府將實施機構作為被授權單位，負責組織項目實施，大部分授權文件對實施機構的授權并未明確邊界，而社會資本將實施機構等同于政府，兩者對實施機構的角色定位不一致，造成實施機構的角色錯位。

（一）政府對實施機構的定位

在國家發改委等6部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》〔2015〕25號令第十四條中規定，“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構，負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍”。

但實際上，政府在授權實施機構時，邊界并不清晰，內容比較籠統。經查閱財政部政府和社會資本合作中心管理庫（以下簡稱“項目庫”）中最新的20個高速公路PPP項目實施機構授權文件發現，有19個項目僅明確了本級政府的交通主管部門為實施機構，并未明確實施機構具體的職責范圍。擴大統計范圍后，通過對保障性安居工程、市政工程、水利建設、醫療衛生、城鎮綜合開發、農業6個行業的113個PPP項目實施機構的授權文件統計發現，在PPP模式中，政府對實施機構的定位，以完成項目采購（社會資本方招標）和簽訂PPP項目合同為主要職責，而PPP模式中最重要項目合同履行和具體實施卻被忽視。

（二）社會資本方對實施機構的定位

高速公路PPP項目在選擇社會資本方時，雖然《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》〔2014〕113號文中詳細規定了競爭性談判的過程，但是為提高效率，各項目在執行過程中，一般采用公開招標的方式確定，而實施機構作為項目采購的主體，即招標人負責制定招標文件，組織開展招標和評標活動，并最終與中標單位簽署合作協議，成立項目公司的簽署項目合同，無需成立項目公司直接簽訂項目合同。實施機構作為合作協議和項目合同的甲方，社會資本會理應將實施機構當作政府看待。

根據最高人民法院2019年出臺的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》，將特許經營協議規定為行政訴訟的管轄范圍，實際上，在PPP項目合同中，特許經營是一種特殊的特許經營協議，地位至關重要。在PPP項目合同中，甲方為實施機構，相應的社會資本或項目公司只能將實施機構定義為政府。

（三）項目實施過程政府和社會資本對實施機構的定位存在錯位引發的問題

通過政府對實施機構的定位和社會資本對實施機構的定位，兩相結合不難看出，在高速公路PPP項目中，兩個重要的參與者對實施機構的定位存在一定的錯位。這種錯位在項目推進過程中，將會引發以下幾方面問題：

1.政府部門橫向之間協調難度大

高速公路PPP項目需要涉及的部門有發改委、財政、國土、環保、住建、交通運輸、水利、價格、能源、金融監管等10多個部門，雖然《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》〔2015〕25號令中明確規定，要建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，但是從項目庫中20個高速公路PPP項目實施機構的授權文件來看，均未成立本級政府領導小組。在這種情況下，作為項目實施主體單位的實施機構，要想協調涉及到的政府組成部門，必然存在時間和效率滯后的問題，影響項目進展速度。

2.協調不同行政等級地方政府難度大

高速公路項目屬于線性設施，一條高速公路大多穿越多個地區，而高速公路又屬于大面積使用土地的項目，征地拆遷在項目進展過程中，處于核心環節，征地拆遷工作進展滯后將會造成整體項目無法按時建成，而土地征拆按當前國土職責劃分，又以縣級政府為主，在這種情況下，實施機構作為項目實施的直接責任單位，在協調各級地方政府時，存在協調難度大、進展慢、費用高等多重問題。

3.針對政策調整時，協調社會資本方或項目公司難度大

PPP模式作為當前我國正在主推的公共設施和服務提供的主要方式，尚未形成一整套系統以及規范的政策規定，各種政策的出臺速度和更新頻率較高，一旦新的政策出臺，雖然以前的項目可以按照“法不溯及既往”的原則不執行新政策，但有個別政府部門強制要求其按新政策執行，將造成已經簽署的項目合作協議、合同內容需要調整，實施機構在協調社會資本和項目公司過程中難度較大。

二、高速公路PPP項目中實施機構角色錯位的原因分析

高速公路PPP項目中實施機構角色錯位的原因主要有以下幾個方面：

（一）政策更新不及時、不系統

為遏制融資平臺公司舉債融資規模的迅速膨脹，有效防范財政金融風險，2010年，國務院出臺了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》〔2010〕19號文，對地方政府融資平臺進行清理。高速公路建設融資規模在地方政府融資平臺中占較大比重，地方政府亟需找到新的投融資途徑，以支持地方經濟和社會發展。在此環境下，2014年以后，PPP模式迅速發展，但是財政部2014年出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》〔2014〕113號文、2015年出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》〔2015〕21號文和《PPP物有所值評價指引（試行）》〔2015〕167號文均是試行版本，截至目前，發布時間均已經超過3年，而PPP項目中最重要的“兩平一案”規范性文件至今也已經失效超過2年，且新的文件仍未發布，從而造成全國大量的PPP項目沒有頂層設計文件可參考。

（二）各級政府對PPP模式的認識不統一、不充分

從2015年發布《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》〔2015〕42號文件開始，中央政府部門將PPP模式作為政府職能轉變的重要手段，逐步將社會公共產品和服務供給從政府直接提供向PPP模式轉變，因此，國內PPP項目得到了大力發展，但各級地方政府對PPP模式的認識卻有失偏頗，僅將其當做新的融資手段和途徑。

在PPP模式下，政府無需承擔項目公司的融資和擔保責任，完全符合國家規范政府債務的需求，雖然中央部委對PPP模式中各方所承擔的職責進行了概括性規定，但各行業、各級政府在實際操作過程中，對所需要的指導需求認識仍不夠充分，僅將相關細化和規范的責任下放給地方政府和相關部門，而地方政府也不具備細化相關內容的條件，最終造成在實施過程中，政府授予重要實施機構的職責模糊不清。目前，項目庫中20個最新的高速公路PPP項目僅明確本級政府交通運輸主管部門為實施機構，對實施機構在項目實施過程中如何開展識別、準備、采購、執行、移交，以及每個階段需要哪些部門配合，如何協調實施機構與各部門之間的關系，如何解決實施過程中發現的問題等均未形成深入認識。

（三）對PPP項目運營重視程度不夠

由于認識和定位不同，各地方政府為盡快將項目落地，選定社會資本，高度重視高速公路PPP項目的前期工作，而對項目執行過程，即整個PPP項目運營期重視程度相對較低。大部分高速公路項目運營期為25年，在如此漫長的時間里，如何把PPP項目合同在運營期履行好，是實施機構亟需解決的問題，而政府對實施機構的授權范圍相對模糊，責任不明，相關部門配合不及時，如此一來，在項目運營期間將會出現比項目前期和建設期更多、更復雜的問題。

三、高速公路PPP模式中實施機構履職盡責的應對策略設想

當前，國內高速公路PPP項目大部分處于準備階段和執行階段的建設時期，已經投入運營的PPP項目相對較少，對實施機構所擔負的職責、如何解決出現的問題等方面認識不足，筆者認為，解決實施機構在高速公路PPP項目運營期中的尷尬地位，可以從機構設置和協調解決兩個角度尋求解決方案。

（一）成立本級政府直屬的項目中心

高速公路PPP項目在前期籌備過程中涉及發改、財政、國土、水利、建設、環保等多個政府部門；同時高速公路項目合作期限較長，包括建設期在內，一般超過27年；項目較多，一個省份同一年內，可能需要建設N個高速公路項目，在一級政府層面下，有N個高速公路項目需要進行N次授權，每次授權單位、范圍和內容不盡相同，造成實施機構單位過多，不利于PPP項目規范統一實施。針對此現狀，一級地方政府可以設置專門針對高速公路的PPP項目中心，由PPP項目中心作為專業的實施機構，具體統籌組織本級政府下的所有高速公路PPP項目的管理和實施，有助于統一本級政府的資源，提高專業化的水平，提升PPP項目的執行效率。

（二）建立協調機制

目前，部分地方政府針對某個項目成立了領導小組，負責此項工作，但效率相對不高，成立時間不長，主要是解決項目前期準備階段和建設時期的相關問題，隨著項目的不斷深入推進，特別是運營期以后，相關領導小組相應解散，造成運營期實施機構遇到的相關問題沒有得到統一協調解決，影響項目順利運行。因此，各級政府可針對某個PPP項目建立發改委、國土、財政、司法、審計、行業主管等部門共同參與的協調機制，對PPP項目實施過程中遇到的問題進行協調解決。

四、結語

未來，PPP模式將會是高速公路建設發展的主要模式，若想更好地利用PPP模式，打通高速公路建設新的投融資渠道，發展地方經濟，則需要充分認識實施機構的重要性，在政府授權實施機構時，明確職責范圍，建立相應的協調機制解決問題，規范本地高速公路PPP建設發展環境，合理分配風險，確保PPP項目實施操作流程更加順暢。