鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村閑置土地的盤(pán)活與利用

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中農(nóng)村土地閑置問(wèn)題是一道繞不開(kāi)的坎，而盤(pán)活和開(kāi)發(fā)閑置土地對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意義重大，如何利用和開(kāi)發(fā)農(nóng)村閑置土地是擺在鄉(xiāng)村振興面前的一個(gè)重要課題。農(nóng)村的閑置土地不是最近幾年才出現(xiàn)的問(wèn)題，而是歷史堆積出來(lái)的，土地的閑置不僅僅是浪費(fèi)土地資源，而且也不利于國(guó)家糧食的安全、農(nóng)民的增收和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。分析閑置土地出現(xiàn)的原因，針對(duì)如何開(kāi)發(fā)和利用閑置土地提出對(duì)策建議，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村閑置土地;鄉(xiāng)村振興;盤(pán)活;利用

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）34-0039-03

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的告一段落，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步開(kāi)展。為了提高農(nóng)民主動(dòng)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的積極性，增強(qiáng)農(nóng)民獲得感，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，解決土地的閑置問(wèn)題被提上日程。我國(guó)的人均耕地面積相較于其他國(guó)家有著很大的差距，農(nóng)村大量閑置土地會(huì)影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。如果任由這種情況發(fā)展，無(wú)疑會(huì)加劇人地矛盾，加大鄉(xiāng)村振興的難度。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的是提升農(nóng)民的獲得感及幸福感，因此解決農(nóng)村閑置土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村閑置土地的定義

閑置土地，顧名思義，是指“長(zhǎng)時(shí)間空閑擱置而未得到充分利用”的土地。從社會(huì)的角度來(lái)講就是沒(méi)有人和政府讓這塊土地產(chǎn)生價(jià)值，沒(méi)有發(fā)揮出這塊土地的功能。其主要標(biāo)志有兩點(diǎn)，一是已經(jīng)超出農(nóng)作物生長(zhǎng)周期而拋荒的土地，二是土地的資源功能并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，對(duì)社會(huì)沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的作用。而閑置土地又可以分為兩大塊，一種是城市閑置土地，另一種是農(nóng)村閑置土地，本文主要研究農(nóng)村的閑置土地。在一般情況下，那些有土地種植功能，或者能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益而被長(zhǎng)時(shí)間的拋荒或處于沒(méi)有利用的狀態(tài)的土地，都可以被看作是閑置土地。農(nóng)村閑置土地的種類(lèi)較多，所以我們將從閑置土地的成因進(jìn)行分析，只有這樣才能對(duì)閑置土地的問(wèn)題進(jìn)行有意義的研究和探索，并提出解決方案。因此，我們將農(nóng)村閑置土地成因分為經(jīng)濟(jì)因素、政策因素、思想因素，依據(jù)以上閑置土地的因素，本文逐一進(jìn)行分析。

二、農(nóng)村閑置土地形成的原因

一是在城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)下，城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)生巨大的虹吸作用。絕大多數(shù)有知識(shí)有力氣的勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，在家留守的多是婦女、老人、小孩。他們獨(dú)自很難對(duì)土地進(jìn)行有效的管理與種植。二是投入與產(chǎn)出不對(duì)等。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，生產(chǎn)成本大幅增加。一家人辛辛苦苦圍著一塊土地還不如一個(gè)人在外務(wù)工3個(gè)月的經(jīng)濟(jì)收入，索性就直接拋荒或者部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)不合理。閑置土地流轉(zhuǎn)的主體不清晰，土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不健全，土地流轉(zhuǎn)流程農(nóng)民不是很清晰。四是傳統(tǒng)文化因素影響。受傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響和儒家文化的熏陶，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工之后不愿流轉(zhuǎn)自己的土地，或者由家中留守老人管理。把土地看成是以后養(yǎng)老與安家的情感寄托，但又沒(méi)有時(shí)間與能力進(jìn)行開(kāi)發(fā)種植，只能長(zhǎng)時(shí)間的拋荒閑置。致使一些農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施被遺棄或者無(wú)人打理，但又因?yàn)檫@些土地的特殊性，在轉(zhuǎn)讓和有效利用等方面沒(méi)有可參考的政策和案例，導(dǎo)致了這些土地的閑置，或被村民當(dāng)成廢棄建筑私自侵占，或無(wú)人管理導(dǎo)致垃圾遍地，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。除了以上的農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地農(nóng)村還存在一種沒(méi)有任何利用價(jià)值的土地，這些土地大多數(shù)是因?yàn)闅v史上工業(yè)、采礦的破壞和污染而造成的閑置土地。還有超負(fù)荷使用使其功能弱化，導(dǎo)致土地不能使用或者使用效率低而導(dǎo)致的閑置。導(dǎo)致上述閑置土地的原因，主要?dú)w納為以下三點(diǎn)。

（一）經(jīng)濟(jì)因素

農(nóng)村土地閑置的原因絕不單單只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與城市的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題絕不相同。一是隨著城市化的發(fā)展，城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)生巨大的虹吸作用，絕大多數(shù)有知識(shí)有力氣的勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，在家留守的多是婦女、老人、小孩，她們很難對(duì)土地進(jìn)行有效的管理與種植。二是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品形成的“剪刀差”，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與工業(yè)品的逆差越來(lái)越大，農(nóng)產(chǎn)品原材料和種植成本大幅上升，使農(nóng)民不愿意以種植為生活和收入。三是近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的疲軟，我國(guó)糧、棉、油、畜禽、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了有市無(wú)價(jià)的尷尬局面，且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，生活成本不斷提高，導(dǎo)致農(nóng)民入不敷出。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不了多少效益，農(nóng)民面對(duì)“種農(nóng)產(chǎn)品越來(lái)越不劃算”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，拋荒土地是為數(shù)不多的選擇之一。

（二）政策因素

農(nóng)村大量閑置土地的政策因素主要是以下幾個(gè)方面：一是各級(jí)政府只管審批不管事后問(wèn)題，各級(jí)政府和部門(mén)官員只關(guān)心政績(jī)考核而對(duì)大量土地的閑置不管不問(wèn)，村集體也對(duì)這種閑置土地的情況見(jiàn)怪不怪，使大量閑置土地有了可乘之機(jī);二是對(duì)于土地閑置的處罰力度不夠得過(guò)且過(guò)，并且在經(jīng)濟(jì)上的處罰也是“意思意思”，而且處罰的罰金也是行政繳費(fèi)不屬于行政罰款，即便開(kāi)出罰單也沒(méi)有相關(guān)人員進(jìn)行追繳，任其拖欠，更加降低了閑置土地的成本，對(duì)于打擊大量囤地、圈地沒(méi)有形成威懾;三是地區(qū)政府部門(mén)的主要收入就是買(mǎi)賣(mài)土地，而大規(guī)模不合科學(xué)的批地賣(mài)地，使大量?jī)?yōu)質(zhì)土地被拍賣(mài)，加大了土地被拋荒閑置的可能性。還有一些一方政府為了招商引資，免費(fèi)或低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地給開(kāi)發(fā)商和企業(yè)，讓大量土地處于拋荒或者閑置的狀態(tài)。

（三）思想因素

農(nóng)村土地的閑置除了上述幾個(gè)因素以外，還受到思想因素的影響：一是農(nóng)民的小農(nóng)思想導(dǎo)致農(nóng)民即使不愿種地也不愿意流轉(zhuǎn)自己的土地，導(dǎo)致有地而無(wú)人耕種;二是因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的“命根子”，保護(hù)土地的落后思想很難適應(yīng)如今的現(xiàn)代農(nóng)業(yè);三是土地產(chǎn)權(quán)的不清晰導(dǎo)致無(wú)人接手類(lèi)似的土地;四是在農(nóng)民眼里土地是可以一代一代傳遞下去的，即使自己老了無(wú)力耕種而兒孫也無(wú)意在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)候，也不會(huì)想著把土地流轉(zhuǎn)出去。

三、農(nóng)村閑置土地的危害

（一）對(duì)糧食安全的危害

農(nóng)村土地的閑置，導(dǎo)致耕地面積下降和農(nóng)作物種植功能衰退，如果土地長(zhǎng)期閑置，土壤的物理性質(zhì)變差，肥力就會(huì)下降甚至消失。而農(nóng)村又是糧食供給的主力軍，因此農(nóng)村大量的閑置土地對(duì)糧食安全的危害性可想而知，我國(guó)面臨的是以有限的土地資源養(yǎng)活14億的人口。看似我國(guó)糧食產(chǎn)量一年比一年高，但那都是建立在大量使用化肥和壓榨土地肥力情況下實(shí)現(xiàn)的，這些因素導(dǎo)致我國(guó)土地后續(xù)發(fā)展的潛力降低，對(duì)我國(guó)糧食安全造成不可預(yù)估的危害。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是保障中國(guó)人民飲食安全的重要途徑，所以土地的閑置是不能被允許的。

（二）對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的危害

經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，農(nóng)民外出務(wù)工進(jìn)一步導(dǎo)致勞動(dòng)力資源流失，使得農(nóng)村土地的閑置問(wèn)題更為嚴(yán)重，土地的閑置造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰退，形成惡性循環(huán)，進(jìn)而阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，雖然扶貧攻堅(jiān)已經(jīng)告一段落，解決了絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困依然存在。所以只有把土地都利用起來(lái)才能發(fā)展經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。雖然有大量人口外出務(wù)工增加農(nóng)民收入，但如果將大量閑置土地都利用起來(lái)，來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入依然可觀，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興有著巨大的促進(jìn)作用。

（三）對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害

從生態(tài)環(huán)境來(lái)看農(nóng)村是個(gè)環(huán)境整體，如果農(nóng)村存有大量閑置土地就容易造成土地土壤貧瘠肥力降低，雜草叢生、垃圾滿(mǎn)山，造成土地不可逆的污染。隨著雨水的沖刷流失大量土壤破壞河道，會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成較大傷害。

四、盤(pán)活與利用農(nóng)村閑置土地的對(duì)策建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的前提是對(duì)農(nóng)村閑置土地進(jìn)行全面的開(kāi)發(fā)與利用，因?yàn)檫@其中涉及了農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利與利益，所以對(duì)于閑置土地的開(kāi)發(fā)與利用，不是一個(gè)部門(mén)或一個(gè)人能完成的，必須是政府全局主持下，各部門(mén)通力合作，整合有關(guān)部門(mén)的權(quán)限與職責(zé)，在確定閑置土地的開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)加大政府部門(mén)檢查監(jiān)督、政策資金投入、思想建設(shè)宣傳等等方式來(lái)破解閑置土地的問(wèn)題。閑置土地問(wèn)題的解決絕不是短期內(nèi)能解決的，需要針對(duì)閑置原因采取相應(yīng)的解決方法，不可急于一時(shí)。隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村土地閑置的問(wèn)題不可能久拖不決。要做到關(guān)切各方利益，做好政策宣傳與開(kāi)展如何開(kāi)發(fā)與利用閑置土地的大討論，在輿論導(dǎo)向上打好第一槍。

（一）經(jīng)濟(jì)對(duì)策

面對(duì)農(nóng)村閑置的大量土地，要以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)。把農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施提上去，讓農(nóng)民在農(nóng)村就能看病，小孩能就近接受好的教育，以此來(lái)減少農(nóng)民生活的負(fù)擔(dān)。加大對(duì)糧食種植的各項(xiàng)補(bǔ)助，進(jìn)一步地對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資。對(duì)土地和宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行松綁，在絕對(duì)保證集體組織對(duì)土地所有權(quán)不變的情況下，鼓勵(lì)農(nóng)民將手中的閑置土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)的獲益性，加大回購(gòu)?fù)恋氐馁Y金，讓農(nóng)民愿意主動(dòng)地流轉(zhuǎn)閑置土地。同時(shí)加大對(duì)長(zhǎng)時(shí)間土地拋荒行為的罰款力度，以?huà)伝臅r(shí)間來(lái)收取罰款金額，視情況按月按年收取罰款，將費(fèi)改稅，以加大開(kāi)發(fā)商、企業(yè)囤地、圈地的成本，提高罰款金額。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步、降低土地流轉(zhuǎn)的成本，刺激閑置土地在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于被違法侵占的校舍、衛(wèi)生室等公共建設(shè)用地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃中應(yīng)強(qiáng)制性地收回，對(duì)于規(guī)劃之外的建設(shè)用地可以進(jìn)行拍賣(mài)外包。國(guó)家應(yīng)該在政策資金以外再給予農(nóng)民一定的資金補(bǔ)助以幫助其開(kāi)發(fā)閑置土地。例如以高于市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民的糧食、免費(fèi)發(fā)放糧食種子、給予購(gòu)買(mǎi)農(nóng)用機(jī)械的優(yōu)惠，以此來(lái)降低農(nóng)民種地的各項(xiàng)成本，從而帶動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性。

（二）政策對(duì)策

首先在國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中對(duì)農(nóng)村閑置土地進(jìn)行整理歸納，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)限制企業(yè)為賺取利益而進(jìn)行大量的囤地圈地活動(dòng)，加大處罰力度。要及時(shí)地收回其手中閑置的土地并令其交齊閑置土地的罰金，并建立合理科學(xué)的閑置土地回收規(guī)定。利用相關(guān)的科技和創(chuàng)新技術(shù)對(duì)閑置土地的動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)控，加大對(duì)農(nóng)村每一戶(hù)每一塊地的登記，并且逐戶(hù)逐地核實(shí)，對(duì)閑置的土地要及時(shí)地處理歸檔。最后，要合理地建立政府考核機(jī)制，不能僅僅依靠土地收入，而是要減少政府為提高政績(jī)而大量出賣(mài)土地的行為。以政策為先導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村閑置的土地進(jìn)行開(kāi)墾，對(duì)農(nóng)村閑置的宅基地進(jìn)行登記利用，有條件的政府可以對(duì)復(fù)墾的制度先行先試;要科學(xué)合理地規(guī)劃閑置土地進(jìn)行盤(pán)活利用。在鄉(xiāng)村振興的背景下要合理利用土地，有效地規(guī)劃農(nóng)民居住點(diǎn)，集中規(guī)劃、集中居住，在布局居住地和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)時(shí)要盡量避開(kāi)優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地，以此來(lái)節(jié)約建設(shè)用地。對(duì)于敢拋荒、閑置宅基地者要堅(jiān)持“誰(shuí)撂荒誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，以加大對(duì)閑置土地者的處罰力度，以此阻止新的閑置地出現(xiàn)。在出臺(tái)政策中優(yōu)先利用先進(jìn)的科技對(duì)開(kāi)墾復(fù)墾的農(nóng)地現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)督和管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。把土地閑置的時(shí)間、面積、利用價(jià)值等內(nèi)容合并到一個(gè)法律法規(guī)序列中。根據(jù)農(nóng)村閑置土地的不同類(lèi)型，分類(lèi)管理閑置土地，明確責(zé)任主體，針對(duì)地區(qū)不同環(huán)境不同因素不同，采取有針對(duì)性的解決方案。還要通過(guò)法律法規(guī)的完善，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平性，阻止土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不法行為，同時(shí)加大部門(mén)的檢查力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信息對(duì)稱(chēng)性。如果因?yàn)槠髽I(yè)自身的問(wèn)題無(wú)法開(kāi)發(fā)和利用土地，要依法依規(guī)收回土地的使用權(quán)，并處以罰款。若是由于客觀因素造成的，政府要積極幫助企業(yè)解決問(wèn)題，如若無(wú)法解決的要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，再收回土地使用權(quán)。政府還要加大政策的宣傳力度，讓法律法規(guī)更加深入人心。

（三）思想建設(shè)對(duì)策

在思想上要極大地宣傳閑置土地的危害，這能從根本上解決農(nóng)民閑置土地的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)政策的幫助下思想建設(shè)也不能松動(dòng)，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部要大力地推廣土地保護(hù)知識(shí)，加大宣傳力度，進(jìn)一步提高利用開(kāi)發(fā)土地的積極性。同時(shí)各級(jí)政府要改變照本宣科的宣傳方式，加入鮮活的例子和有趣的案例幫助農(nóng)民了解有關(guān)方面的知識(shí)。一是推進(jìn)農(nóng)村書(shū)屋的建設(shè)，因地制宜地開(kāi)展宣傳活動(dòng)，提高農(nóng)民的自覺(jué)性，讓農(nóng)民主動(dòng)學(xué)習(xí)有關(guān)種植技術(shù)。二是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的宣傳演講，讓農(nóng)民在思想上改變對(duì)土地的傳統(tǒng)看法;建立互聯(lián)網(wǎng)獲取農(nóng)業(yè)種植知識(shí)的渠道，保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)地走家串戶(hù)。三是對(duì)農(nóng)民曉之以理動(dòng)之以情，把土地閑置的危害宣傳到位，通過(guò)政府的大力宣傳，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與土地管理的積極性與主動(dòng)性。四是在開(kāi)展農(nóng)村閑置土地利用與開(kāi)發(fā)工作時(shí)，要尊重農(nóng)民的意愿，把其意愿放在第一的位置，改良傳播方式，改良傳播內(nèi)容，創(chuàng)新宣傳手段;激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)開(kāi)發(fā)閑置土地。通過(guò)宣講讓農(nóng)民了解閑置土地如何制約鄉(xiāng)村振興的發(fā)展和農(nóng)民獲得感的提高，讓農(nóng)民深刻了解閑置土地盤(pán)活與開(kāi)發(fā)工作的迫切性，從而讓農(nóng)民積極地配合政府工作人員的工作，為農(nóng)村閑置土地的盤(pán)活與開(kāi)發(fā)打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。在此過(guò)程中不僅可以提高農(nóng)民的覺(jué)悟，也解決了開(kāi)發(fā)閑置土地的思想工作。

綜上不難看出，土地資源對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興以及人民的安居樂(lè)業(yè)都有著至關(guān)重要的影響。本文分析了農(nóng)村土地閑置的危害、現(xiàn)狀、成因及建議對(duì)策。希望可以在一定程度上解決農(nóng)村閑置土地的問(wèn)題，為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。

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[責(zé)任編輯 毛 羽]

收稿日期：2021-03-16

作者簡(jiǎn)介：張一洲（1995-），男（穿青人），貴州畢節(jié)人，碩士研究生，從事農(nóng)村發(fā)展研究。