實施鄉村建設行動的財政支持機制優化研究

趙超

摘要：鄉村建設行動涉及大量的農村基礎設施和公共服務設施的建設和維護，需要財政資金支持。完善實施鄉村建設行動的財政支持機制，是鄉村建設行動能否有效實施的關鍵。本文在分析財政支持機制在實施鄉村建設行動中作用的基礎上，系統梳理了財政支持鄉村建設機制的短板及原因，提出了健全和完善支持鄉村建設行動的財政支持機制的政策建議。

關鍵字：鄉村建設 財政 鄉村振興 機制優化

黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規劃建議中提出，要實施鄉村建設行動，要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。鄉村建設行動離不開財政的支持，農村的垃圾收集、污水處理、自來水網、光纖網絡、公共服務站等基礎設施建設方面都需要資金，財政是實施鄉村建設行動的重要政策工具和手段，在實施鄉村建設行動中發揮著至關重要的作用。而健全的鄉村建設行動財政支持機制是財政支持鄉村建設行動的基礎性制度保障，是實施鄉村建設行動的關鍵一環。

一、財政支持機制在實施鄉村建設行動中的重要作用

（一）健全的財政支持機制是實施鄉村建設行動的重要支柱和基礎

鄉村建設是一項復雜的系統工程和長期的歷史過程，財政是黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方的制度保障，為鄉村建設提供堅強有力的經濟基礎保障。健全的財政支持機制為鄉村建設提供政策導向和物質基礎，是鄉村建設行動成功的關鍵。財政支持機制為鄉村建設提供了政策導向，體現著政府與市場、政府與社會、各級政府之間實施鄉村建設行動的職責權限，是規范和處理各方職責權限的基本準則和根本制度。而以財政管理體制為基礎的財政收入、支出和管理等機制，則保障了鄉村建設的物質基礎，決定著實施鄉村建設行動中各行為主體履行職責的質量和效率。

（二）健全的財政支持機制是實施鄉村建設行動的重要制度保障

實施鄉村建設行動，需要財政支持機制保障政府職能的履行、處理好市場和政府間的關系、支撐鄉村治理、引導形成多元參與協調有機的鄉村治理體系，健全的財政支持機制是實施鄉村建設行動的重要制度保障。通過構建健全的多元共治的財政投入機制、嚴格適用的管理機制、彈性可控的利益協調機制，可以形成財政、金融、社會和農民的多元投入格局，完善財力保障機制，確保財政對鄉村建設行動的支持力度，進而通過財政引導，構建多元共治的鄉村治理格局。通過建立公共財政投入優先保障及公共服務優先安排的現代財政支持機制，強化鄉村建設制度性供給，可推進公共資源向農村傾斜，加快補齊農村發展的短板。加快建立健全涉及鄉村建設資金統籌整合長效機制，凝聚財政支持鄉村建設資金合力，為鄉村可持續發展提供制度支持。通過構建科學的財政支持鄉村建設資金全面績效管理機制，可以提高鄉村建設財政資金使用效率。

（三）健全的財政支持機制是實施鄉村建設行動的重要內容

基于財政在鄉村建設中至關重要的作用，在實施鄉村建設行動中，必須形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的財政綜合投入體制。靈活運用財稅手段和相關政策，建立實施鄉村建設行動的財政投入和保障體系，調整和優化財政收支規模和結構，提高財政支持鄉村建設資金的配置和管理效率。必須建設財政支持鄉村建設的綜合投入體制，通過財政的支出、稅收、補貼和政府采購等多種政策手段，確保國家各項農業、農村和農民政策的順利實施，形成由可持續制度框架和政策體系構成的自上而下全面覆蓋的財政支持機制，這樣才能形成多元參與、協調有機的鄉村治理體系，激發鄉村建設的內在動力和活力。因此，完善鄉村建設的財政支持機制，是實施鄉村建設行動的題中應有之義，是構成實施鄉村建設行動的重要內容。

二、鄉村建設行動財政支持機制面臨的困境及原因分析

近年來，各地不斷加大強農惠農力度，擴大對鄉村建設行動實施領域的投入規模，對鄉村建設行動實施領域的財政支出在絕對數量上有大幅增長，但相對于財政總體支出而言，對鄉村建設行動實施領域的財政支出增長相對有限。同時，各地鄉村建設行動財政支持機制不健全，鄉村建設財政投入在結構和投入方式等方面還存在著一定的問題，一定程度上影響了鄉村建設行動實施領域財政投入的效率。

（一）財政支持鄉村建設的綜合投入體制亟待建設

現行的財政支持鄉村建設機制沒有隨著外部環境的變化和新時期新任務的要求而進行相應的調整，財政支持鄉村建設發展目標不明確、針對性較差等問題十分突出，出現目標模糊、針對性低等問題。特別是在全球新冠肺炎疫情的背景下，伴隨著經濟下行壓力的增大，財政支持鄉村建設資金逐步呈現出相對趨緊的局面，各級政府在全面貫徹執行上級財政支持鄉村建設政策和財政轉移支付方面的能力普遍出現了弱化的問題?？h級財政支持力度不足且并未將鄉村建設財政支持作為常態化工作，也無法有效促進鄉村建設工作的開展，必然會對鄉村建設整體進程形成負面影響。很多地方財政存在困難，很難提供相應的配套資金，嚴重影響了財政支持鄉村建設資金的應用效率。

（二）財政支持鄉村建設資金整合機制有待完善

目前，各地雖然成立了政策性擔保公司、鄉村投資引導基金等財政支持鄉村建設資金運作平臺，但還缺乏一個能夠把分散在不同部門的涉及鄉村建設資金集中整合、統籌運用的部門、管理機構和機制，以破除現有財政支持鄉村建設資金管理體制不順、政府間財權與事權劃分不清和涉農資金管理部門簡政放權不到位等體制機制問題。同時，農村信用體系建設滯后，政府部門在行政工作中較少應用信用信息，嚴重影響了財政支持鄉村建設資金的杠桿作用。

（三）財政支持鄉村建設資金管理體制有待理順

目前，財政支持鄉村建設資金管理體制不順、政府間財權與事權劃分不清和涉農資金管理部門簡政放權不到位等問題依然存在。在具體投入執行中，由于各類支持鄉村建設資金來源不同，管理方式各異，很難協調統一，這種資金管理體制不利于支持鄉村建設資金的有效配置，從而影響了財政支持鄉村建設資金的使用效益，特別是未來支持鄉村建設資金規模在政策帶動下會有所擴大，效率損失就會愈加嚴重。這些問題的存在，充分說明制約各地財政支持鄉村建設資金管理機制的矛盾依然沒有破除。

（四）財政支持鄉村建設資金的監督機制有待健全

由于缺乏有效的監督機制，事后審計也往往存在著滯后性，再加上一些部門對于財政支持鄉村建設資金的投資效益要求較低，財政支持鄉村建設資金的使用效益比較低。同時，財政支持鄉村建設資金信息公開不全面，基層不能主動、方便地獲取信息，政策多頭、信息分散現象依然明顯。某些財政支持鄉村建設資金資料信息不能共享，導致政策執行的相關進度、數據與信息滯后。資金的流向并沒有及時地公開，資金分塊化管理呈現漏洞，難以真正讓財政支持鄉村建設資金高效地應用到鄉村建設和發展中，難以真正讓農民受益。

三、優化支持鄉村建設行動財政支持機制的政策建議

（一）建設財政支持鄉村建設的綜合保障機制

1.建立財政支持鄉村建設的各級財力保障機制。實施鄉村建設行動，穩定的財政投入是關鍵。要逐步提高財政支持鄉村建設資金在國家財政總支出中所占的比重，建立健全支持鄉村建設資金投入的長效機制。要進一步完善財政支持鄉村建設法律法規及相關規章制度，完善鄉村建設投入的長遠發展機制，使支持鄉村建設政策的執行有法可依、有章可循。要針對各地區差異，在欠發達地區可以留下更多的財力，增加財政留成比例，針對稅收增加部分可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發達地區更大的傾斜，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重。同時，下放審批權限，減少由于信息不對稱導致的決策失誤，進一步解決支持鄉村建設資金管理中存在的條塊分割、交叉重復、上下權責不匹配等問題，提高財政支持鄉村建設政策效果和支持鄉村建設資金使用效益。

2.創新和完善多元一體的財政投入方式，擴大資金來源渠道。要繼續發揮省級政府的主導作用，不斷增加本省財政支持鄉村建設資金的投入，同時加大爭取中央財政支持鄉村建設資金力度。逐步建立多元化的資本支持鄉村建設體系，除直接的財政支持鄉村建設資金引導方式外，還可以利用稅收、利率、匯率等金融政策，積極調動民間資本投資于農業，逐步建立多元化的資本支持鄉村建設體系。通過“財政+銀行”“財政+小貸”“財政+基金”“財政+擔?！薄柏斦?農村新型經營主體”“財政+保險”“財政+ PPP模式”等新的財政支持鄉村建設資金投入方式，加快推進市場化方式在鄉村建設領域的應用。還可以考慮拓寬包括土地承包權、流轉權、宅基地使用權在內的抵質押物范圍，深化小額貸款保證保險，拓寬鄉村建設的資金來源渠道。

3.進一步優化財政支持鄉村建設支出結構。要確立科學合理的財政支持鄉村建設的投入結構，保障黨中央、國務院關于鄉村建設等各項重大任務和決策部署落實到位。科學合理地確定財政支持鄉村建設的投入結構，不僅是完善財政支持鄉村建設投入機制的前提，也是完善財政支持鄉村建設投入機制的基礎，它可以增強財政支持鄉村建設政策的目標性，提升政策的前瞻性。進一步創新財政支持鄉村建設資金支出方式，因地制宜推廣政府和社會資本合作、政府購買服務、信貸擔保、投資開發基金等支出方式，充分發揮財政支持鄉村建設資金引導作用和杠桿作用，撬動金融和社會資本更多地投向農村，為鄉村建設提供更加可持續的資金來源和更多有效的投入。

（二）理順財政支持鄉村建設的管理機制

要加大對財政支持鄉村建設資金的監管力度，保證鄉村建設資金的使用效率，以更好地發揮財政支持鄉村建設資金的作用，加快推進社會主義鄉村建設。

1.加大對財政支持鄉村建設資金的監管力度。財政部門要按照事權與支出責任相匹配的要求，厘清事權，加強統籌謀劃，探索實行“大專項+任務清單”的管理模式，把財政支持政策與任務清單相結合，重點推進省級任務整合，形成各部門、各層級協同配合、上下聯動的財政支持鄉村建設資金管理體系。

2.建立“立體化”監督網絡?？墒孪仍O定入庫的條件和標準，要求入庫項目需經過前期調研、科學論證及可行性研究。要進一步下放審批權限，充實支持鄉村建設資金項目庫，加強支持鄉村建設資金監管，加大信息公開公示力度，通過改革完善支持鄉村建設資金管理體制機制，促進提高財政支持鄉村建設資金使用效益，資金管理和項目管理要職權相分離，確定監控重點，防止權力交叉。同時，加強項目入庫的審核工作，對擬入庫項目進行公示，接受社會監督，公示無異議后方可納入項目庫，確保項目庫的質量與申報信息的真實合理性。強化行業主管部門和投資受益對象對支持鄉村建設投資的監督作用。

（三）健全財政支持鄉村建設的績效考核機制

1.逐步建立起財政支持鄉村建設資金使用的績效考核體系。要建立支持鄉村建設項目資金績效評價專家庫，每年定期抽取部分項目開展績效評價，實現支持鄉村建設資金績效評價工作的有序推進。對于績效評價不合格的鄉村項目進行取締，財政支持鄉村建設資金重點扶持績效評價好的項目，提高鄉村項目投入產出比，以此推動鄉村建設項目的健康良性發展。

2.形成財政支持鄉村建設決策問責機制。要落實財政資金支持鄉村建設投資使用決策失誤的責任追究制度，并與績效考評結合起來，最大限度地降低決策失誤和提升支持鄉村建設資金的使用效益。把績效評價結果作為支持鄉村建設資金預算安排的重要依據，提高支持鄉村建設資金使用和管理的規范性、安全性和有效性。落實財政支持鄉村建設資金投資使用決策失誤的責任追究制度，并與干部職工的績效考評結合起來，最大限度地降低決策失誤，最大限度地提升支持鄉村建設資金的使用效益。

3.建立財政支持鄉村建設項目考核機制。財政支持鄉村建設應當根據不同種類和性質的建設項目，建立與之相適應的項目評估和考核機制，加強對項目投資決策執行后的監督和制約。要確立財政支持鄉村建設包保責任制，力爭做到縣級財政對于鄉村建設進程中各項建設工作的全面覆蓋，以政府和縣級財政領導作為包保主體，對于鄉村建設各項工作開展進行針對性指導。要構建貫穿于鄉村建設項目全生命周期的長效問責機制，既包括在項目建設期間，對項目決策、評估、施工、監理等職能部門或單位的問責；又包括在項目竣工后的運行期間，對相關責任單位和責任人的問責。

參考文獻：

[1]王小霞.加快構建推進鄉村振興戰略的現代財政制度[N].中國經濟時報，2018.04.05.

[2]任焱.財政是推進鄉村振興的基礎和支撐[N].中國財經報，2018.05.03.

[3]李軍國.支持現代農業建設，推動農業發展方式轉變的財政研究[J].當代農村財經，2017（01）：2-20.

[44]張良剛.財政支農資金相關問題研究[J].中國集體經濟，2017（08）： 61-62.

[5]李明.如何做好涉農街鎮財政資金監管[J].中國管理信息化，2016（06）：142.

[6]毛世平；吉星星.財政對農業農村的有效投入：一個路徑找尋[J].改革，2017（11）：136-147.

[7]王樹勤；李軍國等.完善農業投入保障機制與深化農村綜合改革研究報告（下）[J].當代農村財經，2017（09）：2-14.

[8]鄧永忠.關于調整農業補貼政策、完善區縣監管體制的思考[J].當代農村財經，2017（04）：17-19.

作者單位：中共廣東省委黨校（廣東行政學院）決策咨詢研究中心）

責任編輯：欣文