設(shè)計院在采用PPP+EPC模式下的市政項目全周期中存在問題淺析

黃磊

中交第二航務(wù)工程勘察設(shè)計院有限公司 湖北 武漢 430024

1 項目概況

XX河為A市的城市河流支流，其入?yún)R口距長江上引航道約1.25km。目前XX河由于受附近庫區(qū)水位頂托，河道淤積嚴(yán)重，水體流速慢，經(jīng)常內(nèi)澇。同時周邊污水、廢水、生活垃圾的隨意排放使XX河成為了城市的納污載體，河水發(fā)黑、散發(fā)惡臭，生態(tài)環(huán)境功能幾乎全部喪失，曾多次遭到居民投訴。近年來，A市政府一直謀求對XX河進(jìn)行治理，改善周邊環(huán)境、服務(wù)民生；同時將XX河片區(qū)規(guī)劃為城市大城建設(shè)的十大片區(qū)之一，作為連接紐帶，并與市區(qū)游輪母港綜合配套服務(wù)區(qū)一同聯(lián)動開發(fā)，以水岸特色和“自然+智慧”的生態(tài)理念，打造海綿城市樣板區(qū)。因此，本項目的建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，既能滿足對現(xiàn)狀改造的迫切需求，又能帶動區(qū)域整體開發(fā)和城市品質(zhì)提升。2015年，A市政府主持召開了XX河綜合整治及片區(qū)開發(fā)相關(guān)問題的專題辦公會議，會上明確了B設(shè)計院有限公司以投資帶動工程總承包方式實施XX河片區(qū)綜合整治開發(fā)，要求以統(tǒng)一規(guī)劃、分布實施，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計、高品質(zhì)建設(shè)施工完成XX河片區(qū)開發(fā)。B設(shè)計院有限公司既是此項目的投資方，按規(guī)定成立項目公司進(jìn)行相關(guān)融資工作，同時進(jìn)行項目公司SPV的管理，又是建設(shè)方，設(shè)立EPC總項目部，履行合同范圍內(nèi)施工建設(shè)期的各項義務(wù)。

當(dāng)?shù)貙PP項目是首次接觸，相對于對傳統(tǒng)模式下工程有完善、成熟的管理要求，在本項目中，以行業(yè)主管部門及實施機(jī)構(gòu)等為典型代表的業(yè)主方及B設(shè)計院均是首次接觸PPP+EPC模式，在項目的管理模式、程序、方法等方面均存有不確定性。而據(jù)統(tǒng)計，影響項目投資收益的最大階段是設(shè)計階段，其影響項目投資的可能性為75%，而結(jié)算回購又是投資項目資本金是否能及時回籠最關(guān)鍵的控制要點，本文主要針對此兩點進(jìn)行闡述。

2 設(shè)計方面

(1) 設(shè)計思維要與時俱進(jìn)，要與企業(yè)轉(zhuǎn)型的需求相匹配。基于企業(yè)轉(zhuǎn)型的需求，在上一個五年計劃中集團(tuán)已經(jīng)提出“立體進(jìn)城”的要求，此政策的提出是基于集團(tuán)公司加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、提升盈利能力、優(yōu)化資源配置的現(xiàn)實需要。其核心目的在于不斷提高發(fā)展質(zhì)量、拓展發(fā)展空間、細(xì)化發(fā)展計劃、整合企業(yè)資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，從而不斷增強(qiáng)企業(yè)的盈利能力、防控風(fēng)險能力、可持續(xù)發(fā)展能力。基于此，B設(shè)計院能中標(biāo)城區(qū)XX河河域綜合治理工程項目，對其拓展發(fā)展空間、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同具有十分重要的意義[1-2]。但是在項目早期，受制于傳統(tǒng)工程設(shè)計院設(shè)計思路的禁錮，對于整個項目設(shè)計方案主軸(核心思想)問題，一直處于模糊不清的狀態(tài)，早期所有設(shè)計方案及思路只是單純從工程治理角度出發(fā)，未考慮到城區(qū)市政環(huán)境治理項目特殊的需求，以至于在部分設(shè)計方案上，多次得不到項目實施機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，導(dǎo)致反復(fù)修改方案，浪費(fèi)了大量人力物力。直到工程中后期才逐漸明確此項目應(yīng)以景觀設(shè)計為核心，其他設(shè)計均需圍繞這一核心來展開的思路。這種情況類似于中資企業(yè)在海外施工經(jīng)常遇到的現(xiàn)狀，各個國家設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范要求均有所不同，中資企業(yè)習(xí)慣請國內(nèi)設(shè)計院進(jìn)行設(shè)計及報批，以便于內(nèi)部溝通，但進(jìn)入一個新興市場，國內(nèi)設(shè)計院無法短時間完全掌握當(dāng)?shù)氐脑O(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，且由于語言問題，與當(dāng)?shù)貥I(yè)主溝通困難，導(dǎo)致設(shè)計文件常不能按時、準(zhǔn)確完成報批，進(jìn)而影響項目后續(xù)各項工作的推進(jìn)。前期的設(shè)計策劃至關(guān)重要，應(yīng)盡可能考慮國內(nèi)設(shè)計團(tuán)隊與當(dāng)?shù)卦O(shè)計院相結(jié)合的辦法進(jìn)行設(shè)計管理，發(fā)揮各自特點和優(yōu)勢，并加強(qiáng)內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)，以保證設(shè)計效率及質(zhì)量。

(2) EPC項目中監(jiān)理對設(shè)計的“監(jiān)理”應(yīng)該是很有必要的，但國內(nèi)一般未實施，不利于充分發(fā)揮監(jiān)理作為獨(dú)立的咨詢方的作用。國內(nèi)采用監(jiān)理制已經(jīng)多年，且形成了較為成熟的管理制度和體系，但這一般僅僅是針對監(jiān)理施工單位和施工過程而言。EPC模式最大的優(yōu)勢在于設(shè)計施工一體化，設(shè)計與施工緊密結(jié)合，業(yè)主方減少管理內(nèi)容及強(qiáng)度，但業(yè)主方減少的管理工作并不意味著在項目實施中不需要關(guān)注。EPC模式下的項目實施過程，監(jiān)理方除了履行對施工這一環(huán)的必要監(jiān)督管理之外，還應(yīng)更多的參與到設(shè)計這一環(huán)的方案的審查中，充分發(fā)揮監(jiān)理方優(yōu)秀的從業(yè)經(jīng)驗，這樣更有利于保證設(shè)計方案合理性，做好成本控制工作。

(3) 務(wù)必高度重視項目設(shè)計勘察工作。勘察與設(shè)計工作相輔相成，若項目前期地勘密度不足，地勘質(zhì)量差，會導(dǎo)致設(shè)計與現(xiàn)場實際情況不符，施工過程中需要做大量優(yōu)化變更工作，費(fèi)時費(fèi)工，且影響現(xiàn)場施工。如本項目中需新建一個污水處理廠，污水廠各建筑單體基礎(chǔ)原設(shè)計為旋噴樁復(fù)合地基結(jié)構(gòu)，施工單位按設(shè)計方案進(jìn)行了施工，施工參數(shù)都符合設(shè)計與規(guī)范要求。由于工期要求緊，施工單位在實施了一批旋噴樁后進(jìn)行抽芯檢驗，大部分已施工的旋噴樁均無法抽出符合要求的巖芯，證明該方案已經(jīng)失敗。經(jīng)分析，導(dǎo)致該方案失敗的主要原因是地下流水。為保證這一政治性工程按時完工，投資方在不得已的情況下將原方案廢棄，變更為鉆孔灌注樁施工方案。分析此失敗案例，固然有地下不明來源流水這一客觀因素的影響，但是作為設(shè)計前期的勘察工作階段，如對此位置原有地形地貌及地質(zhì)情況充分重視(從查閱相關(guān)資料可知此處之前為市區(qū)長期丟棄建筑垃圾后多年堆砌而成)，應(yīng)該會提供更加準(zhǔn)確詳實的地勘報告，從而引導(dǎo)設(shè)計方選取更加合適的基礎(chǔ)方案，從而避免現(xiàn)場已施工內(nèi)容全部作廢，且無法得到項目實施機(jī)構(gòu)認(rèn)可，導(dǎo)致項目利潤受到較大損失。

(4) EPC模式下設(shè)計變更的程序、及時性問題。EPC模式最大的優(yōu)勢在于設(shè)計施工一體化，設(shè)計與施工緊密結(jié)合，現(xiàn)場出現(xiàn)設(shè)計問題后設(shè)計可及時予以解決并指導(dǎo)下一步施工。在實際施工中，對于此種問題，一般是由施工單位發(fā)起工作聯(lián)系單，逐級向上反饋問題并予以確認(rèn)。市政項目中，受制于行業(yè)主管部門對流程的嚴(yán)格要求，有時候即便有設(shè)計代表駐場現(xiàn)場解決問題，但并無法第一時間及時完成設(shè)計方案優(yōu)化調(diào)整的整個流程(整個流程確認(rèn)通常涉及到多部門多人及線下蓋章等手續(xù)，無法短時間內(nèi)完成)，從而導(dǎo)致影響現(xiàn)場下一步施工(變更流程未完成，存在行業(yè)主管部門不允許施工的情況，可參考圖1《EPC模式下變更發(fā)起流程圖》所示)。針對設(shè)計院單位主導(dǎo)的EPC項目，可考慮是否能夠為此類問題設(shè)置特殊的程序及流程，全程在網(wǎng)上完成設(shè)計變更的審批及蓋章流程，以滿足現(xiàn)場施工連續(xù)性的需要。

圖1 EPC模式下變更發(fā)起流程圖

(5) EPC模式下設(shè)計變更方案協(xié)調(diào)聯(lián)動的問題有待解決。當(dāng)下大型的市政投資類項目，往往規(guī)模大，包含小子項多(因為會涉及到不同部位，不同專業(yè))，建設(shè)周期長，三五年的不在少數(shù)，對于投資方來說整個項目固然是一個整體，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮，但是對于具體設(shè)計部門來說，對整個項目卻基本是按照對應(yīng)專業(yè)安排對應(yīng)設(shè)計部門進(jìn)行設(shè)計工作。這種傳統(tǒng)的化整為零的做法，固然大大提高了設(shè)計產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)度，一定程度上有利于現(xiàn)場施工，但是不可避免的帶來了變更方案協(xié)調(diào)聯(lián)動的問題，即雖然項目安排有總的設(shè)計經(jīng)理，但是依舊無法保證各子項各專業(yè)完全做到聯(lián)動，而對于大型的市政項目，可謂“牽一發(fā)而動全身”，某一個部位(某一個專業(yè))做了一定的設(shè)計優(yōu)化調(diào)整，可能會直接影響其他專業(yè)其他子項，導(dǎo)致其設(shè)計成果被迫跟隨調(diào)整。如果只是前期單純的設(shè)計方案調(diào)整，則對后續(xù)影響尚且不算大，但更為嚴(yán)峻的是，這種情況的發(fā)生，多數(shù)情況下會影響現(xiàn)場正在施工的乃至已經(jīng)施工的內(nèi)容，甚至造成已完工的內(nèi)容成為無用功。通常這種對現(xiàn)場的不利影響的程度與這種設(shè)計協(xié)調(diào)聯(lián)通的程度一般成反比。這種情況發(fā)生的時候，最為理想的狀態(tài)是總設(shè)計經(jīng)理及時協(xié)調(diào)各子項項目經(jīng)理及相應(yīng)的設(shè)計人員，以及現(xiàn)場EPC項目部相關(guān)人員，做好對設(shè)計調(diào)整的各種應(yīng)對工作，將對各自的影響降到最低，從而有效控制項目投入成本。對于這種大型的綜合類EPC項目，可考慮開發(fā)個簡單的聯(lián)動程序，當(dāng)某一處發(fā)生設(shè)計調(diào)整時，其他受影響的各方會第一時間收到提醒通知，有利于及時采取應(yīng)對措施以避免產(chǎn)生更多的不利影響，從而擺脫單純的依靠主觀人為通知而實際中又經(jīng)常漏缺掉的做法。

3 關(guān)于結(jié)算及回購

模式為PPP+EPC的項目不同于單純的PPP項目和EPC項目，單純的EPC項目，總包單位只需要做好自身的工程結(jié)算資料并提交給業(yè)主方，最終由業(yè)主方審批即可，而單純的PPP項目，項目公司更多的關(guān)注點是投資回購問題。在PPP+EPC模式下，建設(shè)單位和承包單位成了一家，或者說建設(shè)單位與承包單位存在較大關(guān)聯(lián)性，故項目公司更多的是需要和EPC總包項目部共同工作，形成合力，而且本質(zhì)上結(jié)算回購是一個涉及到整個建設(shè)期的全周期工作[3]。通常容易存在以下問題：

3.1 項目責(zé)任人履職不到位

投資項目一般規(guī)模大、工期緊，多數(shù)項目責(zé)任人更注重項目的按期投產(chǎn)，從而忽視了建設(shè)期結(jié)算基礎(chǔ)資料的重要性，雖通過后期努力彌補(bǔ)，但將付出更多精力和代價。

3.2 過程簽認(rèn)手續(xù)不完備

投資項目若遇到項目施工前期部分圖紙資料不全或遇到不利的地質(zhì)情況，那么對應(yīng)的施工工程量將無法確認(rèn)，只能通過設(shè)計變更或現(xiàn)場簽證等手續(xù)確認(rèn)已完工程量和合同工程量間的量差。若變更等簽認(rèn)手續(xù)未按時完成，將影響結(jié)算的進(jìn)展。

3.3 結(jié)算資料不完整

項目進(jìn)入完工收尾期，現(xiàn)場人員通常會減少，若建設(shè)期資料整理不及時、不合規(guī)、不完整，項目結(jié)算難度將進(jìn)一步增加，進(jìn)而影響項目的結(jié)算進(jìn)展。

3.4 項目實施過程中有超概的風(fēng)險

由于建設(shè)單位和承包單位成了一家，雙方在利益輸出層面較為容易達(dá)成一致，從而容易出現(xiàn)“又想馬兒不吃草，又想馬兒長得好”的狀態(tài)，直接造成的后果便是項目超概。而一旦項目超概，無論從早期的項目預(yù)算財務(wù)審查還是后來的結(jié)算審計，都會造成很多問題。

3.5 政府審計周期長

項目一般竣工驗收后三個月內(nèi)向業(yè)主實施機(jī)構(gòu)提交內(nèi)審報告，完成后方能提交外部審計部門進(jìn)行外審，而外審流程長，涉及到政府審計報計劃審批、第三方審計單位公開招標(biāo)采購、中標(biāo)公示(前期6個月)，進(jìn)場審計(3到6個月)等諸多流程。任何一個中間流程沒有按時順利進(jìn)行，都將對整個審計周期造成較大的影響。

若結(jié)算滯后，又將導(dǎo)致以下后果：

(1) 運(yùn)營期付費(fèi)基數(shù)無法得到確認(rèn)，影響項目資金回收的金額及時效；

(2) 影響投資方資產(chǎn)負(fù)債率及可用流動資金處于不利狀態(tài)；

(3) 影響項目債權(quán)債務(wù)的確認(rèn)等。

為保障投資人的合理收益，規(guī)避項目結(jié)算相應(yīng)風(fēng)險，保證資本金及時回籠，PPP+EPC模式下項目公司及EPC總包項目部應(yīng)采取以下積極的推進(jìn)措施：

(1) 做好預(yù)結(jié)算的前期準(zhǔn)備工作: ① 牽頭做好項目預(yù)算的前期準(zhǔn)備工作，包括但不限于調(diào)查人、材、機(jī)價格；確定施工工藝、方案；提高施工圖紙的設(shè)計效率；搜集相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)；提升預(yù)算人力資源的配置效率。② 牽頭做好項目結(jié)算的前期準(zhǔn)備工作，包括但不限于搜集項目計量文件、變更、簽證文件；規(guī)范項目公司與實施機(jī)構(gòu)間的往來函件；搜集相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)；提升結(jié)算人力資源的配置效率。

(2) 充分了解項目當(dāng)?shù)刂鞴軉挝弧⒉块T對工程變更簽證等的具體要求，加大對項目變更、簽證、調(diào)差過程簽認(rèn)手續(xù)的督辦力度，日常檢查時著重檢查辦理進(jìn)展；

(3) 制定預(yù)結(jié)算推進(jìn)計劃及工作目標(biāo)，落實預(yù)結(jié)算責(zé)任人；

(4) 根據(jù)工作目標(biāo)推行結(jié)算月度例會制度，每月分解下達(dá)預(yù)結(jié)算督辦清單，進(jìn)展與目標(biāo)偏離較大的項目以專題會的形式協(xié)調(diào)解決。

4 結(jié)束語

總體而言，模式為PPP+EPC的項目不同于單純的PPP項目和EPC項目，是一項系統(tǒng)性工程，對于之前側(cè)重于設(shè)計工作的設(shè)計院而言，需經(jīng)歷法務(wù)、商務(wù)和技術(shù)等多方面的熟悉、適應(yīng)和調(diào)整過程，在項目前期做好超前謀劃，對有可能參與的項目，在項目跟蹤階段，對技術(shù)、商務(wù)條件、人資要求等內(nèi)容進(jìn)行超前研究和謀劃，從項目開工準(zhǔn)備充分配置有經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)、管理人員，并引進(jìn)屬地化高層次管理人員，摸清摸透當(dāng)?shù)毓こ坦芾硪螅龊庙椖繉嵤┱w策劃及施工前準(zhǔn)備工作，高度重視項目勘查設(shè)計，密切跟蹤、仔細(xì)研究項目各項外界制約因素，確保各項前期準(zhǔn)備工作落實到位，確保各項工作結(jié)合現(xiàn)場實際情況進(jìn)行推進(jìn)，以減少在項目實施過程中由于前期的疏漏影響項目進(jìn)展。只有從各個方面齊抓共管，落實綜合模式下項目管理的各項工作，加快施工進(jìn)度，確保施工質(zhì)量和工期，以項目保市場，才能在愈發(fā)激烈的市場競爭中，為自身創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。