“雙碳”目標下低碳規劃策略

鄭南琛 魏杰 楊偉

深圳市規劃國土發展研究中心 廣東 深圳 518000

1 前言

國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，提出二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。我國對碳排放達峰時間和長期碳中和問題設立的更高目標，是中國推動落實《巴黎協定》所邁出的重要一步。目標提出后，各省市積極開展碳達峰行動方案。深圳市已經制定了低碳發展和節能總體規劃，初步建立了圍繞工業、建筑、交通等領域的低碳政策體系，并在通過碳排放權交易體系利用市場機制控制城市碳排放這一方面進行了嘗試與探索。

深圳按照自然資源部關于國土空間規劃工作的總體部署，率先啟動《深圳市國土空間總體規劃(2020-2035年)》(以下簡稱《深圳國土空間規劃》)編制工作，在謀求先行示范高質量發展背景下，深入貫徹習近平生態文明思想，堅定不移貫徹新發展理念[1]。《深圳國土空間規劃》是面向2035年中長期發展的空間戰略藍圖，是統籌全市國土空間資源配置的綱領性文件。本研究是該規劃的專題研究之一，以“為先行示范實現二氧化碳排放達峰與碳中和提供支撐”為目標，首先通過深圳市能源消耗及碳排放實際情況分析，考慮能源政策導向及實施可能性等因素，制定符合深圳市發展定位的減排策略，提出碳達峰、碳中和目標下國土空間規劃的碳減排規劃策略。

2 深圳碳排放情況分析

2.1 現狀碳排放情況分析

(1) 深圳碳排放主要來自能源活動，現狀碳排放總量約5200萬噸

深圳碳排放強度處于全國領先水平，2019年約為0.22噸/萬元，碳排放強度僅為全國的1/5。近年全市碳排放強度下降趨勢明顯，2015至2019年累計下降17.49%，其中2019年同比下降7.09%。

二氧化碳排放來源主要來自能源活動、工業生產過程、土地利用變化和林業、固體廢棄物處理等4個方面。深圳基本已淘汰水泥、石灰、鋼鐵、電石等高碳排放的產業，工業生產過程產生二氧化碳排放較少；隨著近年生態保護力度加大，土地利用變化和林業主要表現為碳匯；固體廢棄物處理方式主要為填埋和能源利用，產生的二氧化碳量較小。全市二氧化碳排放主要來自煤、油、天然氣等化石燃料燃燒和電力調入所蘊含的排放量。

根據深圳統計局提供數據，2018年深圳能源消費總量為4405萬噸，同比增長3.1%，增速較“十三五”前兩年降低。從分品種能源消費來看，煤炭消費量占比6%，石油消費占比31.1%，天然氣消費占比12.7%，一次電力及其它占比為50%。以此估算深圳2018年碳排放總量為5243萬噸。

表1 深圳市2018年能源消費及碳排放情況

(2) 深圳經濟、能耗將持續增長，碳排放達峰、碳中和存在挑戰

據2019年GDP統計數據，深圳GDP總量為26927.09億元，比上年增長6.7%，經濟規模名列全國大陸前三，位于上海和北京之后，全市經濟社會保持平穩健康發展，經濟運行持續向好。《中共深圳市委關于制定深圳市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一為“經濟實力、發展質量躋身全球城市前列。新經濟發展國際領先，綜合經濟實力躍上更高臺階，經濟總量超過4萬億元”。此外，該報告還提出“到二〇三五年，建成具有全球影響力的創新創業創意之都，成為我國建設社會主義現代化強國的城市范例，率先實現社會主義現代化。成為高質量發展高地，城市綜合經濟競爭力世界領先，經濟總量、人均地區生產總值在二〇二〇年基礎上翻一番”。深圳能源消費與經濟仍呈正相關關系，在未來一段時期內，能源需求總量將繼續上升，碳排放達峰、碳中和挑戰較大。

2.2 碳達峰目標探討

近年深圳市曾多次提出達峰的目標。《深圳市應對氣候變化“十三五”規劃》提出力爭2020年前后達到碳排放峰值；2019年在《深圳市貫徹落實<粵港澳大灣區規劃綱要>三年行動方案<2018-2020年>》中提出到2020年碳排放總量實現達峰；2020年深圳市在《中共深圳市委關于制定深圳市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出，到二〇三〇年，以先行示范標準完成國家碳排放達峰行動任務”。參考其他城市的碳達峰計劃，上海在《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》中提出，“全市碳排放總量與人均碳排放量預計于2025年前達到峰值，至2035年，控制碳排放總量較峰值減少5%左右，萬元地區生產總值能耗控制在0.22噸標準煤以下”。北京市正在積極開展碳達峰評估及碳減排專項方案研究工作。《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，2025年碳排放達峰后穩中有降、碳中和邁出堅實步伐，2035年碳排放持續下降、碳中和實現明顯進展。

“十四五”是習近平總書記提出新達峰目標和碳中和愿景后應對氣候變化工作全面納入生態文明建設的重要時期，國家及各省市將著力推進二氧化碳排放達峰工作。深圳市碳達峰目標的確定需要綜合考慮多方面因素，一方面深圳被賦予社會主義先行示范區、社會主義現代化強國城市范例的高度定位，應為國家2030年前實現碳達峰目標作出地方貢獻；另一方面深圳碳排放強度已處于全國領先水平，應考慮自然資源潛力、“十四五”重大項目發展規劃等，近期大幅度降低難度極大，目標的確定必須考慮可行性。本研究建議深圳市制定碳達峰目標過程不應冒進②，需充分考慮能源安全和供應保障，有序推進能源基礎設施建設，在2025年為實現碳達峰奠定堅實基礎。

3 低碳規劃策略

開展碳排放路徑研究、制定低碳規劃策略具有重要的實踐意義和示范意義。作為我國首批國家低碳發展試點城市和先鋒城市，在低碳城市規劃建設的過程中，深圳市始終走在全國前列。本次《深圳國土空間規劃》全面貫徹低碳規劃理念，主要體現在以下六個方面。

3.1 優化能源布局，助力能源低碳

碳排放主要由能源消費產生，低碳發展目標下能源結構必須進行大幅的調整。在實現“雙碳”目標過程中優化能源結構將起到決定性的作用[2]。由于不同能源的碳排放系數具有差異，通過改善能源消費結構，使能源消費逐漸從煤、石油等單位排放量較高的化石能源轉向清潔能源，以降低能源消費的整體排放系數，有效控制碳排放[3]。碳達峰、碳中和背景下，終端能源電氣化是主要發展趨勢，應著力降低煤、石油、天然氣等化石能源的消耗，并以電能替代、新能源及可再生能源作為補充。電力行業未來不僅要承接交通、建筑、工業等領域轉移的能源消耗，還要對存量化石能源電源進行清潔替代，因此保障電力可靠供應顯得尤為重要。一方面要加強本地清潔能源基礎設施建設，另一方面要積極擴大外電引入規模。深圳建設條件、建設空間限制了大型電廠的建設，也不適合大規模發展風電、太陽能等可再生能源。在本地電源無法滿足未來負荷需求的情況下，需加大外來電力引入規模，提前布局區域電力引入通道。《深圳國土空間規劃》布局了多條外部引電通道，境外最大可引入規模達3000萬千瓦，保證遠期全市用電需求。

圖1 深圳市重要電力設施及廊道規劃布局示意圖

3.2 優化生態布局，提質節能減排

生態空間是國土空間開發保護格局的重要組成[4]。為提升生態系統作用、改善氣候環境，國土空間規劃應秉承以生態優先綠色發展為導向的高質量發展思路，嚴控生態空間，優化空間綠廊，節能降耗，打造宜居宜業、低碳高質的空間環境[5]。《深圳國土空間規劃》以自然保護地為基礎，以各類開敞空間為重要組成，充分發揮各類綠地、水系對城市生態環境的支撐作用，構建“四帶、八片、多廊”的全域生態網絡空間結構，優化提升城市生態系統的質量和穩定性。生態廊道還可承擔緩解城市熱島效應和城市通風功能，規劃中結合深圳市氣候環境，從城市尺度劃定主要城市風道，將新鮮冷空氣引入城區促進城市內部的空氣流通。此外，為了保證城市風道的暢通，對城市風道內的建設活動進行規劃控制，并逐步打通阻礙廊道連通的關鍵節點。

圖2 《深圳國土空間規劃》提出全市綠色生態空間結構規劃圖

3.3 優化功能布局，低碳出行減排

交通能耗及其產生的污染排放已成為制約我國大城市進一步發展的瓶頸，雖然深圳在新能源汽車應用領域處于國際領先水平，但仍有超過40%二氧化碳排放來自交通運輸。國土空間規劃需從城市空間布局及公共交通體系兩方面減少碳排放。首先應推動組團發展模式，完善多中心網絡組團空間結構，優化用地功能布局，促進組團內居住與就業的平衡，避免大規模、長距離的通勤出行。《深圳國土空間規劃》提出“一核多心網絡化”的城市開發新格局，打造多個城市功能中心，推動形成布局相對均衡、功能差異化分工協作的多中心空間格局，并通過培育功能節點，承擔所在片區的商業、文化、教育、醫療等公共服務功能。另一方面，應構建舒適高效的公共交通體系提升公共交通分擔率，鼓勵綠色低碳出行。深圳提出建立軌道交通為主體、客運樞紐為核心、其他公交方式為補充的城市公交體系，同時積極改善道路結構，提升高快速路網絡開放度，規劃高效便捷的道路骨干系統。

圖3 《深圳國土空間規劃》提出全市空間結構與中心體系規劃圖

3.4 空間立體發展，提升碳匯空間

人口密集、土地資源緊缺、綠化用地緊張等是城市高密度發展日益突出的問題。規劃中應推動城市立體發展，彌補空間不足，提升綠化碳匯空間[6]。地下空間是地上空間的補充，是破解城市空間發展不足的解決之道。深圳地下空間的發展目標是完善支撐城市安全、健康運行的基礎設施體系，地下基礎設施對地面空間的釋放為促進綠色空間營造創造條件。此外，立體是城市綠化的新方向和有效舉措。大力發展立體綠化，進一步拓展城市的綠化空間，是城市在土地資源緊約束條件下進一步提升城市宜居環境的必然選擇。《深圳國土空間規劃》提出營造“城在綠中、綠意盎然”的城市圖景，豐富城市綠色空間，并要求結合新建、拆除重建的建筑建設立體花園。

圖4 深圳市龍崗區布吉水質凈化廠(全地下建設模式)地面綠化

3.5 依托臨海優勢，探索海洋碳匯

海洋碳匯是指利用海洋生物吸收大氣中的二氧化碳，可以通過海岸帶動植物、微型生物及等海洋生態系統捕獲的有機碳[7]。臨海城市需嚴格保護和利用海洋資源，實施差異化的保護利用策略，改善海洋生態環境，通過保護海洋生態資源，加強典型海洋生態系統的修復，挖掘海洋碳匯、碳儲存空間。深圳市提出“陸海統籌”的海洋生態保護管控措施、海岸帶地區陸海空間功能協調方案及管控措施，突出海洋資源綜合保護和利用，支撐全球海洋中心城市建設，并重點對珊瑚礁資源、紅樹林濕地等海洋生態系統開展保護與修復。

3.6 政策體系建設，落實低碳規劃

低碳政策體系建設應重視低碳發展的法律法規保障，有必要將低碳生態的理念和建設要求融入到城市規劃編制、審批、實施、動態維護等各個環節，深化細化城市規劃管理的技術指引，以滿足新時期的城市發展要求；完善考核低碳發展的規章制度，建立低碳城市評價指標體系，用以指導各領域的低碳發展與評價；針對各部門的運營發展特點，制定強有效的發展激勵機制，以推動低碳規劃落到實處、低碳項目切實開展。

4 結語

本研究針對近期碳達峰和碳中和、國土空間總體規劃等焦點話題，以深圳市為例，站在國土空間開發保護格局的角度，分別從能源系統布局、生態空間布局、城市功能布局、空間立體發展、海洋碳匯探索、規劃政策體系等方面提出低碳規劃策略，既可為深圳制定碳達峰行動方案提供決策依據，也可為國內其他城市因地制宜探索碳減排路徑提供經驗。

注釋

① 根據《省級二氧化碳排放達峰行動方案編制指南》，外來電二氧化碳排放只計算凈調入電力的排放。深圳現狀核電規模6120MW，按利用小時數7800小時計算年發電量為477億度，凈調入電量為286億度。

② 當前深圳市政府正編制碳達峰行動方案，尚未公布碳達峰時間。