交通強國視角下城市公交高質量發展策略的探討

姜 輝

（遼寧省交通運輸事業發展中心，沈陽 110003）

引言

2019年9月，黨中央、國務院印發《交通強國建設綱要》，各地區各領域積極貫徹落實，在著眼于重大交通運輸裝備、大型交通基礎設施、先進交通運輸科學技術的研發制造推廣應用的同時，推進交通運輸服務高質量發展，也是交通強國應有之義和必然要求。本文就交通強國視角下城市公交高質量發展策略進行探討，分析城市公交發展面臨的形勢，提出政策建議，以期推動城市公交優先發展戰略的深入實施和治理能力提升，在城市公交領域切實落實交通強國戰略。

1 當前城市公交發展的階段水平

2012年國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見下發以來，各地城市公共交通事業進入相對較快的發展階段，也取得了明顯實效，特別是交通運輸部組織開展的“公交都市”創建活動促進了一批城市公交發展水平提升，并加快了全國城市公交發展進程，但城市公交領域整體上看與交通強國要求還有較大差距，仍然是公共服務領域急需補齊的短板，主要體現在幾個方面。

（1）城市公交法制建設滯后仍未扭轉。目前，國家層面僅有交通運輸部發布的《城市公共汽電車客運管理規定》部門規章，而城市公交工作責任主體是城市人民政府，涉及眾多部門和領域，特別是涉及財政投入、土地使用等關鍵問題，一個部門規章難以切實推動解決。

（2）城市公交發展基礎仍較薄弱。城市公交作為具有突出公益性的公共服務行業，所需資金投入、用地劃撥、路權保障等各項優先政策落實還不到位，公交發展所需的機制性、制度性安排在大部分城市還處于不同程度的缺失狀態。

（3）城市公交服務品質距離人民群眾美好出行愿望還有較大差距。一些城市公交線網覆蓋不足，服務標準不高，候車時間長問題突出。

（4）城市公交管理還有很大提升空間。行業管理部門管理還不夠精細，專業力量不足；大部分城市公交企業經營還比較困難，包袱沉重，效率低、冗員多等現象還較多，企業主體活力還不強。

（5）城市公交主體地位還未完全確立。隨著機動化進場的加快，小汽車發展迅猛，各城市普遍存在著城市公共交通出行分擔率提升的壓力，相當一部分城市的公共交通機動化出行分擔率還不到50%，城市公交在城市交通中的主體地位還未真正確立。

2 交通強國視角下城市公交發展面臨的形勢和要求

全面小康社會即將實現，交通強國背景下的城市公交服務必須立足于滿足廣大人民群眾對美好出行的追求，不能停留在低水平、走得了的層次上，需要更多地體現高質量、高水平發展上[1]。

2.1 需要進一步確立公交優先發展戰略的法律地位

盡管國務院文件明確了城市優先發展公共交通的國家戰略，但公交優先發展戰略還未真正上升到法律層面，急需以國家立法保障公交優先，才能從根本上解決制約城市公交發展的一些深層次問題，真正實現城市公交高質量發展，補齊交通強國在城市公交領域的短板。

2.2 需要鞏固強化城市公交在城市交通中的主體地位

城市公共交通不發達就會刺激小汽車更加快速增長，小汽車快速增長又不利于公共交通發展，形成惡性循環。因此，交通強國的一個基本要求就是將城市公共交通作為以一種能與小汽車競爭的、高品質的交通方式來定位，充分發揮公共交通集約、高效的優勢，確立鞏固城市公共交通的主體作用和地位，滿足一般城市公交占機動化出行分擔率不宜低于50%，發展軌道交通的城市不能低于60%的要求。

2.3 需要打造人民滿意的城市公交服務體系

（1）提升公共交通服務均等化水平。受制于城市財力等限制，特別是新城區、遠郊區等人口密度、出行強度相對不高的地區，公交線網密度也相對較低，群眾出行便利性不足。交通強國要求公共交通服務更均衡，百姓出行更方便，殘疾人等特殊群體也能很好地享受到乘坐公共交通工具出行的便利[2]。

（2）實現優質服務。要將提供與小汽車有競爭力的高品質出行服務作為城市公交發展目標，不能延續低質低價策略，只有多樣化、多層次，重視出行體驗、強調舒適出行的公交服務才是有生命力的健康的公交服務。

（3）打造綜合運輸服務體系。鐵路、民航、水運、公路、軌道等各種運輸方式發揮自身經濟技術優勢，在目標約束條件下規劃最優出行方案，通過城市公共交通實現方便換乘高效銜接，保證運行時刻精確匹配、出行信息服務立體整合，并實現自動適應性的調整。

（4）實現順暢出行。城市公交可靠性是決定其發展潛力、是否具有吸引力的關鍵因素，要加大路權優先的保障力度，實現雙20，即中心城區公交線網專用道設置率達到20%、高峰期公交車運送速度達到20公里/小時以上。

2.4 需要實現城市公交系統健康持續發展

目前，許多城市公交系統僅處于維持運行狀態，還談不上健康發展，甚至為節約成本僅提供低標準服務。

（1）城市公交企業經營狀況需要盡快改善，城市公交持續服務所需資金應得到制度性保障；企業應加強改革創新，推廣先進技術提高效率、節約成本，公交系統資源管理和使用效率還需要提高。

（2）應建立交通出行費用分擔機制，城市公交系統運行所需資金投入過多依靠政府財政資金的狀況也應適當調整，通過乘客合理付費促進城市公交系統更好發展、更可持續發展。

（3）前瞻性地規劃預留土地，新建小區等配建公交設施應得到剛性落實，消除公交設施長期匱乏的現象。

2.5 需要健全完善標準規范和機制制度

（1）現有標準應及時修訂，以適應發展需要，如：2004年公安部制定的城市公交專用道標準應研究修訂。

（2）填補標準空白，如：開通公交線路應具備的條件標準。

（3）健全機制性制度，如：大多數城市政府在城市公交投入方面也是“一事一議”，城市公交政策性虧損補貼補償機制缺失。

（4）程序性制度缺失，如：城市公交線路的開辟不是按制度、程序實施，而是通過人大代表建議、行政命令方式落實，高質量發展階段需要變被動適應為主動研究解決。

2.6 需要以更加經濟綠色方式發展

不僅要投放新能源公交車，推廣綠色節能車輛裝備，還要在城市公交的規劃、建設、運營、管理過程全方位貫徹綠色、經濟的理念，滲透到每個環節、每個工作崗位。比如：推廣自動洗車設備，提高效率、節約用水，既經濟又環保。作為基本公共服務，城市公交的本質要求必須實現經濟性，特別要重視通過科技手段節約成本，比如，有的城市采用“智慧收銀”，收車后投幣箱內現金自助式交付，輔之以必要的信息化手段，減少了人力成本，積少成多，不斷降低成本，提升經濟性。公交高質量發展具有更廣泛意義上的經濟性，通過便捷出行、節約乘客出行時間，將創造更多社會財富。應進一步加強對城市公交發展帶來的經濟效益、社會效益進行更深入的研究，加大研究成果的宣傳力度，讓綠色出行理念更深入人心。

3 交通強國視角下城市公交高質量發展的政策建議

3.1 加快城市公交領域治理體系建設

（1）將公交優先上升到法律層面。多年持續推動的《城市公共交通條例》尚未出臺，公交優先急需立法支持，通過立法組織動員各方力量、社會各界共同參與[3]。目前，道路交通運輸領域只有《道路交通安全法》，在立法資源有限的情況下，建議研究探討將涉及城市公交、出租客運、公路客貨運輸、租賃等與道路運輸有關的法律關系調整納入《道路交通安全法》，并將該法名稱調整為《道路交通運輸法》，既節約了立法資源，又豐富了《道路交通安全法》的內涵，為道路運輸領域法制建設提供有力的法律保障和頂層設計，解決道路運輸領域無“法”可依的狀況。

（2）強化標準規范體系建設。城市公交是政府應當提供的基本公共服務，提供什么樣的服務、如何提供服務、服務結果如何考核就應當通過標準規范來衡量，健全標準規范體系是高質量發展必然要求[4]。城市根據所處發展階段，統籌考慮城市財力、乘客公交出行費用分攤比例等因素，選擇適合實際的公交服務標準[5]。

（3）健全完善相關工作機制。一是健全完善城市政府領導下各部門參與的城市公共交通工作聯席會議、領導小組等議事協調機構，落實政府主體責任，發揮各部門職能作用，共同推動城市公交優先發展，落實優先發展政策。二是建立專項工作機制，比如城市公交政策性虧損補貼補償工作會商機制、公交專用道建設工作協調機制等。

3.2 強化城市公交規劃約束作用

（1）為落實城市公交優先發展戰略，應把城市公共交通引領城市發展的理念（TOD）作為《城市總體規劃》編制的基本原則之一，從而在源頭上落實公交優先戰略，并在《城鄉規劃法》中做出明確規定。

（2）明確《城市公共交通規劃》的法律地位。目前，因缺失充足的法律依據，有的城市沒有編制《城市公共交通規劃》；有的城市雖編制了《城市公共交通規劃》，但因其法律依據不足，實施起來剛性不足。應明確規定《城市公共交通規劃》編制的強制性，城市政府應將規劃批復給各區政府及自然資源、住建、交通、公安、財政等部門，并提出規劃落實的嚴格要求，而不是簡單地批復給交通運輸部門落實，確保規劃落實到位。

3.3 以提升吸引力為導向，建設有競爭力的公交服務系統

（1）全面提高公交運行可靠性。常規公交因受地面交通狀況影響，特別是交通擁堵嚴重的城市、時段、路段，公交車運送速度較低，出行時長不確定性較大，可靠性差成為影響公交出行吸引力的最主要因素。應研究修訂《城市公交專用道》標準，公安、交通、住建等部門應建立相應工作機制，按照“越堵越設”的原則，在最需要設置專用道的路段、堵點給予公交車優先通行權，以相對于社會車輛更高的通行速度、更短的出行時間來吸引更多人選擇公交出行，提升公交出行分擔率。公交專用道在大城市中心城區應成網，在中小城市應公交走廊全覆蓋，確保交通強國提出的都市區1小時出行的愿景能夠實現。

（2）持續提升乘客出行體驗。以實現群眾美好出行為目標，按照出行即服務（MaaS）[6]的思想，全力提升乘客出行體驗。出行信息服務（通過公交APP等）應覆蓋全部公交線路和車輛，用更好的輔助出行規劃減少候車時間；通過智能視頻計數等信息技術手段動態監測公交車廂內擁擠度并實時動態發布，引導乘客合理選擇出行時間、線路和車輛，提高乘坐舒適性，改善出行體驗。

（3）注重發展高品質個性化服務[7]。積極推動城市公交領域供給側結構性改革，發展多樣化、多層次的服務模式，發揮各種模式的優勢，更好滿足不同群體的個性化出行需求。要大膽迎接互聯網帶來的變革，對傳統公交進行改造，應用新的科學技術推動傳統公交企業產品創新，比如部分城市正在積極探索開展的定制公交、網約公交、動態公交等。

（4）具備更強的普遍服務能力。要注重提升新城區、遠郊區的普遍服務水平，合理分布中轉換乘站點，通過微循環、支線、社區巴士等接駁小線，并與慢行系統、共享單車配合運用，匯集乘客到骨干網絡，既滿足人口低密度地區的出行需求，又盡可能降低單人次交通成本支出。對于低密度客流、遠郊區線路，若執行與中心城區一樣的發班密度顯然是公共交通資源的不合理配置，也降低了公共資源的效率。城市公交線網組成線路應分類分級管理，并以路號、車體顏色等顯著方式標識。

（5）充分發揮常規公交的基礎性銜接服務保障功能。城市公交線網以其靈活、經濟、方便的特點，圍繞重要交通樞紐進行布局，為民航、鐵路、公路客運站、水路客運碼頭、軌道交通站點、旅游集散中心等客流集疏樞紐提供基礎性銜接服務保障，成為各類交通樞紐高效運轉、發揮作用的關鍵影響因素。應建立常規公交與重要交通樞紐出行信息共享機制，實現運力安排聯動、發班動態調整，最大限度發揮公交基礎性出行服務保障，應研究制定相關標準和規范以指導規范服務行為。

3.4 將信息智能技術深度融入城市公交系統體系

（1）拓展應用廣度。公交信息化建設要從智能調度系統、出行信息服務、乘車移動支付等方面向公交企業內部管理延伸，提高生產經營效率，堵塞管理漏洞，提質增效，促進國有公交企業改革；要建設完善城市公交行業管理部門監管系統，提升監督管理能力，為開展服務質量和管理效率評價、政策性虧損補貼等提供基礎支撐，向智能獲取、動態監測等領域拓展。

（2）加大應用深度。目前初級的智能調度已不能適應發展需要，應結合企業管理制度建設的深化進行迭代開發，將智能調度提高到新的層次高度。開展城市公交智能監測系統建設，向智能感知運行狀況、獲取出行需求等方面延伸，不斷提高信息智能技術應用深度。

（3）強化信息互聯互通。將公交應急處置系統與整個城市運轉中心有機銜接，與社會有能力獲取相關信息資源的企事業單位合作共享信息資源，為更廣更深的場景應用創造可能。

3.5 推進改革創新激發國有公交企業活力

目前，大部分城市公交行業以國有企業為主力，且大都經營困難，在看到困難的同時，我們也要看到壓力促改革帶來的機遇。

以貫徹中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》為契機，以落實財政補貼政策、出臺成本規制制度為切入點，推動國有公交企業改革，精簡機構、壓縮機關人員，實現企業管理扁平化、減少管理層級，人力向一線傾斜；建立職工數量定額管理制度，以線網運力配備為基礎，以車數定駕駛員數，以駕駛員數定管理人員數，全力控制人力成本；鼓勵城市公交企業將非主要業務外包，控制人力成本；加大信息化投入，實現企業管理信息化，建成企業管理信息系統，將人員、車輛、物料、設施等諸要素全部納入信息化管理，堵塞管理漏洞；引進管理人才，優化管理團隊，扭轉部分公交企業管理層知識結構老化、思想觀念落后的狀況。

3.6 建立合理的公共交通出行費用分攤長效機制

為適應提供高品質公交服務的需求，僅依靠城市政府財力投入難以滿足實際需要，應建立公共交通出行費用分攤機制，在挖掘城市公交企業依靠科技進步與管理提升節約潛力基礎上，合理調節政府財政投入、乘客付費的平衡點，切實扭轉公交票價喪失調節作用的局面。

對處于不同發展階段的城市，應考慮城市財力、居民收入水平、物價增長速度等因素，提出公共交通出行費用占居民收入合理比例水平，以指導城市公共交通價格確定，進而建立公交票價動態調整機制，從而發揮價格調節作用，為更高品質、更有吸引力的公交服務提供資金保障。

3.7 積極支持城市公交領域人才培養

加強高校開展城市公交方面的相關學科專業建設，培養專門人才，為城市公交發展輸送專門人才，扭轉城市公交企業人員老化、憑經驗管理的狀況，加大對城市公交研究機構科研活動的支持，增強與交通強國相適應的軟科學研究能力，充分依托專門科研機構開展政策研究、咨詢服務、考核評價、專項調查、專門監測等工作。

4 結語

本文分析了交通強國視角下城市公交高質量發展面臨的形勢，結合城市公交發展實際提出了有針對性的建議，指出了城市公交高質量發展工作重點，從不同角度分析了交通強國視角下城市公交高質量發展所需要素條件，為促進城市公交領域落實《交通強國建設綱要》提供了重要參考和借鑒。本文在定量分析方面還存在不足，將在今后研究中建立相應評價分析模型，以科學衡量城市公交發展水平與交通強國相適應的程度。