關于定制公交基本問題的探討

姜 輝

（遼寧省交通運輸事業發展中心，沈陽 110003）

1 概述

1.1 定制公交的優勢

定制公交對小汽車出行具有相當替代性，有利于將小汽車出行轉移到公共交通出行，抑制小汽車過快增長，降低小汽車使用強度，緩解交通擁堵和停車難問題。減少機動車尾氣排放，降低能源消耗，改善城市空氣質量，提升城市宜居水平。有利于改善公共服務質量和群眾交通出行體驗，提升社會幸福指數。降低機動車交通事故發生，提升交通安全水平，減少交通事故造成的生命財產損失，節約社會財富。

1.2 定制公交發展現狀

青島、北京、廣州、深圳等超過50個城市已在探索發展定制公交。在政策層面上，國務院、交通運輸部有關文件中提出了鼓勵和支持發展定制公交的相關要求，交通運輸部剛剛發布了 JT/T 1355—2020《城市定制公交服務規范》[1]，但在法律法規方面還基本處于空白，城市層面也缺少具體執行方面的政策規定，定制公交的概念、定位、屬性和政策仍未統一，也缺少權威的提法。在服務模式上，各城市大致可分為幾種類型：一是通勤型，在城市組團間、新老城區間、重要職住地間開通定制公交；二是集散型，用于機場、鐵路等大型交通樞紐旅客集散；三是商務型，對重要客流聚集點提供靈活定制服務。在服務主體上，一般以城市公交企業為主體，但2018年以來互聯網平臺公司逐漸作為技術支持主體參與定制公交運營。在資金支持政策上，北京、廣州等城市不納入政策性虧損補貼；杭州將定制公交運營成本納入常規公交成本，實際上將定制公交納入補貼范圍。在服務價格上，一般由城市公交企業定價，尚無明確定價規則。

2 定制公交的概念

2.1 定制公交尚無統一定義

概念不清必然導致思路不清和邏輯混亂，不利于有關政策的研究制定，有的定制公交定義僅以是否個性化、一人一座、應用互聯網技術等外在的特點作為界定定制公交的標準，有失偏頗、沒有抓住事物的本質。定制公交尚未形成法規層面上的定義，諸多專家學者各有側重。徐康明等的觀點有一定代表性，他認為“定制公交作為多元化公共交通的組成部分，是指通過集合個體出行需求，為出行起迄點、出行時間、服務水平需求相似的人群提供量身定制的公共交通服務方式”[2]。交通運輸部《城市定制公交服務規范》對定制公交的定義與徐康明基本相同。李震宇等認為“定制公交，也稱商務班車，是從小區到單位，從單位到小區的一站直達班車”[3]。還有一些專家對定制公交的定義突出了定制公交的一些特征。

2.2 對定制公交定義的思考

定制公交的定義一定要把定制公交的本質凸顯出來，才能推動研究的深入。筆者認為，定制公交是指：以滿足超出基本公共交通服務的高品質出行需求為目標，依托互聯網技術進行產品設計和服務提供的城市公共交通服務模式。這個定義至少包括以下含義：一是定制公交屬于城市公共交通。這一點毋庸置疑，不要因為定制公交與公益性的常規公交不同就否定它屬于公共交通的本性。二是定制公交超出了基本公共服務范疇。雖然定制公交屬于城市公共交通，但不能將城市公共交通與基本公共服務完全等同起來，城市公共交通一定是公共服務，但并非一定是基本公共服務，定制公交這樣高端、非普惠性的公共交通服務就不屬于基本公共服務，不是政府必須提供的服務。因為定制公交不是基本公共服務，也就決定了不能享受常規公交一樣的政策性虧損補貼，但政府若從獎勵節能減排、減少擁堵等角度給予一定政策支持也是可以的。三是定制公交不會取代常規公交，只能是常規公交的一種補充和服務模式上的一種選擇，不會在城市公共交通出行分擔率上占有太大的比例。定制公交出行分擔率一旦占有過大的比例，就說明應當進一步提高基本公共交通服務標準，以縮小與定制公交服務標準的差距。

2.3 定制公交的定位

定制公交具有鮮明的特征，但其最本質的特征是高品質服務，只有認清這一點才能準確把握和正確解決與定制公交相關的一些問題。比如，預約響應公交、靈活公交等等不同提法與定制公交非常類似，但是否是同一個概念，就應以是否是“超出基本公共交通范疇的高品質公交服務”來區別。再如，把公交專線當做定制公交的問題，專線公交往往為高鐵站、開發區、景區、公園等聚集客流的城市設施和區域提供交通出行保障，這也應是基本公共交通服務范疇，在開通專線的同時，對于超出專線公交服務品質要求的服務再用定制公交來滿足，但不能以定制公交代替專線公交。

3 對定制公交基本政策的建議

3.1 明確定制公交的含義與定位

定制公交作為城市公共交通體系的組成部分、常規公交的重要補充，其發展潛力巨大，對提高公共交通出行分擔率有重要作用。不能將定制公交僅僅作為一種服務模式看待，要認識到互聯網條件下定制公交有廣闊的發展空間，進一步加強定制公交的政策研究，通過法規規章和有關文件明確定制公交的定義、定位，從而為定制公交的監管、扶持等政策制定提供有力依據和支撐。

3.2 科學確定定制公交發展定位

定制公交的發展以解決城市交通擁堵、提高公共交通出行分擔率、滿足人民群眾美好出行需求為目標，而非追求經濟效益；但為了實現定制公交可持續發展、避免公共資源不公平分配，需要兼顧商業利益，不能由政府大包大攬，將其當做基本公共交通服務來提供，只有處理好定制公交與常規公交間的補充、協調與合作發展關系，才能推動定制公交健康發展。

定制公交定位于常規公交輔助、補充的地位，僅僅滿足高端需求，其服務規模相對不大，不以取代常規公交為目標，不適合大范圍普及和高強度使用，不會成為城市公共交通的主體或主要模式。

3.3 積極引導定制公交有序發展

一是定制公交更適宜于大城市、特大城市、超大城市，其它中小城市因客流強度不夠、消費能力不足，對高品質需求相對較弱。二是定制公交是常規公交的補充，主要以城市公交企業作為實施主體，一般不宜由網絡平臺企業獨立開展定制公交業務；鼓勵城市公交企業與專門網絡平臺企業合作，網絡平臺企業可以利用專業優勢同時為多個城市提供技術支持服務。三是定制公交必須發揮出高效、便捷的優勢，應享受路權優先政策；無人駕駛技術成熟后，應充分利用定制公交與互聯網技術緊密融合的優勢，在確保安全、車路協同到位的前提下，鼓勵首先將無人駕駛技術在定制公交領域應用，實現城市公交以更低成本運行。

3.4 科學制定定制公交監管政策

定制公交運營涉及公共安全，必須要納入政府監管視線，但在加強監管的同時又不能阻礙了定制公交發展，缺少相應的專門管理辦法，如何監管、怎么監管、如何把握好尺度也是一個急需解決的問題。要堅持定制公交是常規公交的補充、是城市公共交通組成部分的定位，凡適用于常規公交管理的監管規定、政策一般均適用于定制公交，不將定制公交作為一種新業態來推動，避免將定制公交政策復雜化。鼓勵常規公交企業積極開展定制公交業務，按照鼓勵發展、放松管制的原則實行備案制，并依托互聯網實施備案管理、簡化流程、提高效率。

3.5 健全完善定制公交扶持政策

定制公交應按照高品質、不虧損、有競爭力的原則制定有關扶持政策。

一是定制公交是城市公共交通的組成部分，有助于提升公共交通系統分擔率，緩解擁堵、減少排放，應與常規公交一樣享受車購稅減免、油補、新能源公交車運營補助等國家政策。

二是定制公交與常規公交又有所不同，定位于超出基本公共服務的高品質服務，應單獨核算盈虧、不享受政策性虧損補貼，也不承擔公益人群運輸義務。

三是按照使用者付費的原則，定制公交的費用應由乘客負擔，可以覆蓋享受國家和地方優惠政策以外的其它成本費用，適度盈利，不過分強調營利性，主要以與小汽車開展競爭、增強城市公共交通吸引力、提升公共交通分擔率為業務目標，不能因發展定制公交而侵占常規公交資源；動態調整票價，客座率上漲后可適當調低票價，形成良性 循環。

四是定制公交所得盈利不能簡單地抵常規公交應享受的政府補貼，而是從盈利中提出一部分建立相應激勵機制，比如將盈利納入績效工資而不受國企薪資總額限制，激勵企業開展定制公交業務的積極性。

4 結語

本文主要從定制公交基本問題研究入手，闡述了定制公交的優勢特點和發展現狀，對定制公交定義、定位和政策等方面提出觀點和建議，對系統研究制定定制公交有關政策提供了有價值的參考。但因定制公交涉及諸多要素，問題復雜，對其深層次問題還有待進一步研究。