城市土地一級開發運作方式分析

卓德軍

一、土地一級開發的概念

土地一級開發是以社會發展規劃、城市總體規劃等各層級規劃為導向，以政府或授權委托的企業為主體，對某特定城市區域的土地所采取的征地、拆遷等措施，并于該處配套滿足城市發展所需的市政設施，進而推動城市的發展。

二、土地一級開發的重要性

城市化進程持續推進，大規模的發展需求與土地資源緊缺的矛盾日益顯現，空間的拓展成為重要的發展方向，以科學的方法深度開發土地至關重要。通過土地一級開發的方式，能夠給政府的房價調控以及基礎設施的配套提供重要的“幫手”，能夠給企業的土地優質開發工作提供支撐，通過企業和政府的多層級、多維度的聯動，將城市開發規劃落到實處，惠及于民，保證資源的整合效益，促土地一二級市場的良性運轉。

三、土地一級開發模式實施路徑探討

1.單獨將土地一級開發做成PPP項目此途徑缺乏可操作性，其原因在于：

土地一級開發工作進程中，涉及到征地、拆遷、基礎設施建設等一系列工作，其均能夠達到土地供應的條件，經收儲后可實現有償出讓或轉讓。但縱觀全程，土地一級開發缺乏運營環節，由此說明其無法與PPP模式的特征相適配。

在土地一級開發的各階段，土地儲備機構是唯一實施主體。

2.土地一級開發應用政府購買服務模式

此途徑也缺乏可操作性，其原因在于：國家政策限制。

土地一級開發涉及建設工程項目不適宜采用政府購買服務模式。

3.土地一級開發向土地捆綁項目開發模式的融合

在部分國家的法律法規中，存在有關于土地捆綁項目開發模式的相關規定。鑒于上述模式的政策障礙及模式本身的不可行等原因，加之地方政府性債務管理的政策持續收緊等原因，催生和加劇了政府方和社會資本方探索新的模式來解決土地一級開發建設中的資金問題。

政府的土地儲備要匹配城市發展，同時還需規避政府負債等的風險，政府與企業之間為加強合作，實現雙贏，尤其是建筑企業參與土地一級整理，通過投資的方式獲取施工，逐漸形成了“投資人+EPC”的模式進行土地一級開發。

四、工程概況

本項目由寧夏回族自治區銀川市人民政府授權委托某開發建設公司負責具體實施，按照政府主導，市場化運作的方式，采取“授權建設+投融資+EPC”的模式進行開發建設。項目由某開發建設公司采取“投資人+EPC”公開招標方式引入社會資本方。社會資本方與該公司按照1∶9股權比例共同成立項目公司，以項目公司為主體開展項目的各類規劃和計劃編制、土地開發整理等項目全過程管理工作。由中標的社會資本方承擔各類工程項目勘察、設計、施工等工作。

1.銀川市人民政府授權某開發建設公司作為本項目開發主體，負責銀川市城市環境改造項目范圍內的土地及地上物的征拆、安置補償、基礎設施建設、公共服務設施建設和安置房建設等內容。

2.某開發建設公司作為項目開發主體，以公開招標的方式引進社會資本方，并與中標社會資本方合資設立項目公司，由項目公司具體負責本項目范圍內的合作內容。社會資本方中具有相應資質的單位自行承擔項目范圍內市政基礎設施及公共配套設施以及安置房等的勘察、設計和施工工作。

3.某開發建設公司與社會投資人簽訂《投資合作協議》，明確項目范圍、合作內容、回報機制、工程進度時限和雙方權利、義務關系及違約責任等，成立項目公司。項目公司股東按照約定繳納項目資本金。

4.項目公司辦理項目必要的前期手續，包括但不限于項目立項、交通影響評價、環境影響評價、市政基礎設施項目等開工建設手續等。

5.項目公司接受財審機構對項目成本進行審計。

6.土地達到出讓條件后，某開發建設公司負責與市自然資源和規劃部門協調出讓事宜，土地出讓后，土地出讓金返還至某開發建設公司，由開發建設公司按照雙方簽署的《投資合作協議》的約定向項目公司支付項目開發成本和收益。

“投資人+EPC”的模式進行土地一級開發的模式，雖已成為各大央企參與土地一級開發的主要模式，該模式不再以政府或其相關部門直接作為主體，而是由指定的公司作為F+EPC的操作主體，即可以規避政策風險，相對其他模式，無明顯與法律、法規相抵觸的內容。但該模式仍涉嫌增加政府隱形負債，也與最新出臺的《政府投資條例》關于禁止“工程墊資”等規定相沖突。同時，給社會投資人帶來資金風險、回款風險等。

五、土地一級開發現行模式問題的原因分析

1.法律法規缺乏完善性

土地一級開發中，各項工作的開展需得到法律法規的指導，以便提高工作的規范性，形成秩序井然的活動關系。但現階段，我國在此方面的專項法律尚未成型，難以給土地一級開發提供參考依據，中央各部委及地方政策是土地一級開發的主要參考依據。而現行的《土地管理法》和《土地法》逐步表現出適應性不足的局面，難以滿足現階段土地市場的發展需求。在缺乏相關法律法規的背景下，各地制度的差異現象極為明顯，甚至伴有層級間相互沖突的局面，反饋至土地一級開發市場，則呈現出混亂的狀態。

2.政府角色的定位，參與的必要性

在土地國家所有制之下，政府兼具土地所有者、管理者及提供者三重身份。政府具有多重目標和職能，應當積極參與至土地一級開發中：

改善基礎設施，以滿足百姓的基本發展需求；合理調控房價，打擊房價不良升溫的扭曲形態。

現階段，政府財政赤字激增，土地財政依然是各地政府的關鍵創收途徑，且該格局難以在短時間內發生變革；放眼二級土地市場領域，政府在其中存在較激烈的利益沖突，以期在土體出讓期間取得豐厚的土地收入，提高財政收益水平，在該理念的驅動下，將變相出現地價偏高的情況。

政府應當成為土地一級開發的關鍵參與者，是實現保護耕地目標的基本訴求，也是解決市場過于隨機性和盲動性的必然途徑。

3.利益的博弈性

政府與一級開發企業間具有微妙的關系，既是利益相關者，又是博弈對手。在市場失靈時，政府具備強制性規制權力，可以行使監督權、處罰權及限制權，從而糾正市場失靈，兼顧各層級的社會公共利益需求。從土地一級市場政策制定的角度來看，政府無疑具有話語權，較之于政府所采取的主動管控措施，企業在此方面的被動依附性極為強烈。潛在于土地一級開發項目中的利潤并不能“立竿見影”，其通常需在二級市場土體轉讓后方可顯現。

利益分配環節，期間存在不可控的政府信用風險，其原因在于政府在初期承諾特定的出讓金利潤分成，但土地出讓價款需遵循“先上繳財政、再返還至土地儲備部門”的流程，在前述基礎上才能按開發合同約定的內容支付給企業成本與核算利潤，整個流程復雜，因此不可避免地產生了政府信用風險，而對于企業而言，則難以規避政府違約行為的出現。

土地一級開發全流程中，開發企業處于上游端，具有遠離終端銷售市場的特點，由此導致機會成本與風險同向而行、利潤背道而馳的局面，此環境下若政策趨緊，企業將由于不具備短期靈活應變能力而陷入困境，自然也缺乏與政府、市場進行抗衡的籌碼，企業所承受的風險加劇。

4.監管力度不足與信息不對稱

土地一級開發項目中，政府具有主導作用，使得決策具有隱蔽性，甚至會在期間出現權力尋租與滋生腐敗的不堪局面。各地的響應水平有限，難以快速建立完善的土地一級開發市場平臺，因此給不當行為的產生創設了“可乘之機”。地方政府更傾向于利用信息的不對稱優勢，通過此舉以達到市場壟斷的效果。

六、結語

土地市場仍需走供給側改革的發展之路，現階段的城市化進程速度加快，人口的大量涌入導致城市用地指標趨緊，而抑制房價的攀升依然是政府的重點調控目標，此需求下更加凸顯出土地一級開發模式實現深度發展的必要性。以何種方式使政府、企業各歸其位并均衡利益與風險的關系均是值得探討的話題，業內人士應深入探究，尋找突破口。