公共資源配置中政府采購與工程招投標對比分析

徐鑫

涉及公共資源的配置，政府采購和工程招投標是兩個比較容易混淆的概念。《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中定義政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。工程招投標是指建設單位對擬建的工程發布公告，通過法定的程序和方式吸引建設項目的承包單位競爭并從中選擇條件優越者來完成工程建設任務的法律行為。兩種公共資源配置方式都是為了保護采購人合法權益，規范采購程序和行為，獲得最優供應商的采購行為。政府采購隸屬于公共財政管理體系，是市場經濟條件下國家管理政府公共支出的手段。工程招標投標是采用合理的評價方法，利用市場經濟的競爭機制，在一定組織和規則下擇優的交易活動。政府采購與工程招投標兩者之間存在區別也有聯系，本文中筆者從若干方面對這兩種方式的差異進行了梳理和簡要的分析。

一、政府采購和招投標方式的起源與發展

招標投標方式起源于英國，1782年英國政府為了規范政府采購行為，設立了文具公用局，后期發展成為國家物資供應部，專門負責政府部門的采購工作。從發展歷史可以看出，招標投標制度誕生于政府采購行為，它起初是一種為規范政府采購行為的程序性立法，具有政府屬性，類似于政府采購行為。后期，逐漸擴大招投標的使用范圍使其具有了一定的市場屬性，將招標投標的方法，應用于工程建設領域，就屬于工程招投標。目前，招投標采購方式己形成一整套完備的體系和運作方式，已成為各國政府和企業共同遵循的國際慣例和規則，被大多數國家用于貨物、工程和服務的采購。

與其他國家發展歷史不同的是，我國在20世紀80年代初才從國際上引進了招投標制度，90年代末政府采購制度改革后開始發展政府采購制度，初期的采購貨物類型主要是辦公用車、辦公用品、房屋修繕等，采購方式一般是集中采購或公開招標。政府采購領域引入招投標制度，需要調整管理制度和監管方式，在提高資源配置效率的同時，實現公平競爭。2000年我國頒布了《中華人民共和國招投標法》（以下簡稱《招投標法》），2003年頒布了《政府采購法》，這兩部法律的頒布標志著招投標制度正式在我國建立起來，為全面推行招投標制度提供了法律保障。國務院相關部委、有立法權的各級地方政府相繼出臺了配套的部門規章、地方性法規和政策措施、制度辦法等，進一步規范招標程序，明確必須公開招標的范圍，擴大招標覆蓋面，促進了招投標制度在各個領域的全面推廣應用。我國政府采購制度雖然起步較晚，但是經過20年的發展，我國政府采購從制度和信息化方面均實現了跨越式進步。

二、政府采購和工程招投標方式的不同點

（1）從定義來看兩種方式的內涵不同。第一、兩種方式的實施主體不同。政府采購的實施主體是各級國家機關、事業單位和團體組織。工程招投標實施主體是建設單位，涵蓋了在我國境內進行招標投標活動的任何主體，包括私人企業以及其他非法人組織。通過對比發現，工程招投標的實施主體范圍較廣，也包含政府采購的實施主體，也就是說各級國家機關、事業單位和團體組織也可以采用工程招投標方式進行采購。

第二、兩種方式的資金來源不同。政府采購使用的是財政性資金，財政性資金包括預算資金、預算外資金和政府性基金，資金實行嚴格預算管理，由國庫統一撥付。工程招投標使用的是建設單位資金，資金來源可以是企業自有資金、融資和貸款等。工程項目的建設單位也可以是政府部門，相對應的資金來源為財政性資金。第三、兩種方式的采購物品不同。政府采購面向集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，工程招投標面向建設工程以及與工程建設有關的貨物和服務。經過比較發現，兩種方式均可采購建設工程，對于政府采購的建設工程項目應該適用于哪種方法目前還沒有明確的規定。

（2）兩種方式遵循的法律體系不同。政府采購和工程招投標都屬于法律行為，目標都是為保護當事人合法權益，共同遵循公開透明、公平競爭和誠實信用原則。但是，兩種方法遵循不同的法律體系，政府采購遵循《政府采購法》，工程招投標遵循《招標投標法》，兩種法律體系的立法宗旨、性質、目標、實施主體、組織形式均是不同的。國務院對于兩部法律也頒布了相應的實施條例，《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》，條例對于具體的實施方法進行了詳細的規定，使法律更具有可操作性。財政部對于應用招標或非招標采購方式采購貨物和服務的具體行為也頒布了對應的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》和《政府采購非招標采購方式管理辦法》等管理辦法。住建部等七部委對于工程招投標也頒布了具體的管理辦法，例如《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招投標管理辦法》對于設計、方案設計、勘察、施工、工程建設項目貨物等均制定了相應的招投標管理辦法。

（3）兩種方式使用的招標方法不同。政府采購法可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式，工程招投標可以采用公開招標和邀請招標的方式。通過對比可以看出政府采購方式，除了與工程招投標同樣都可采用公開招標和邀請招標方式之外，還可采用非招標采購方式。非招標采購方式包括競爭性談判、單一來源采購、詢價。財政部第74號令《政府采購非招標采購方式管理辦法》對這三種采購方式規定了具體的實施方法。當招標后沒有合適的供應商，項目技術復雜、性質特殊，因采購人無法預見的原因導致時間緊急，或者需要采購藝術品、專利等無法計算總價的貨物或服務的情況，可以采用競爭性談判。只能從唯一供應商處采購，遇到不可預見緊急情況或為了保證原有采購項目一致性或者服務配套要求的情況，可以采用單一來源采購方式。當采購貨物規格標準比較統一，貨源充足，價格穩定的，可以采用詢價采購方式。政府采購由于采購貨物或服務的類型較復雜，為提高采購效率，節約招投標成本，考慮到采購項目的實際情況，所使用的采購方式相對工程招投標更加靈活。工程招投標的招標程序在《招標投標法》中有嚴格的、必須遵循的規范要求，對于招標、投標、開標、評標和中標的過程都有明確和具體的規定。政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法，為了節省國家資源，貨物服務更傾向于最低價中標。工程招投標中評標方法可以采用綜合評估法、經評審的最低投標價法或者法律法規允許的其他評標方法，由于工程的復雜性和特殊性，所以工程招投標的評分方法更加系統化。政府采購范圍雖然也包括對于工程的采購，但是在《政府采購法》中第一章第四條明確規定政府采購工程進行招標投標的適用《招標投標法》。《招標投標法》中規定，大型基礎設施、公共事業等關系社會公共利益、公共安全的項目必須招標，對應了政府采購工程需要公開招標的要求，也說明兩種采購方式有著密切的聯系。

（4）兩種方式的采購組織方法不同。

政府采購的管理環節要多于工程招投標，政府采購是全流程的系統的采購活動，包括計劃預算、采購方式、合同簽訂、資金支付、審計監察等。政府采購涉及的工作相關方較多，主要包括財政部門、采購人、采購中心、評標委員會、供應商、審計監察機構等。政府采購實行“采管分離”，采購行為接受監察、審計等行政主管部門分工監督，最高領導機關是財政部。按照《政府采購法實施條例》的規定，政府依法在每一個行政區劃單位成立采購中心管理政府內部的采購事務，采購中心是政府的內設機構，是非營利純服務性機構。工程招投標相關方僅涉及采購人、供應商和服務機構，采購行為可以由各類建設工程招投標機構來協助采購人進行，工程招投標機構需要經過國家有關部門批準登記設立，工程招投標中心的性質屬于營利性企業。工程招投標實行發改協調指導，行業主管部門監督，最高領導機關是國家發展和改革委員會。通過對比可以發現，工程招投標相對組織方式和程序簡單，招標投標也可以被認為是政府采購流程中采購方式這一個環節。

三、結語

本文首先簡要闡述了政府采購和招投標方式的起源與發展，然后從內涵、遵循的法律體系、招標方式和組織方式幾個方面，對政府采購和工程招投標進行了全面細致的對比和分析，為采購活動當事人明確兩種采購方式內涵和特點提供了全面和詳細的參考。這兩種采購方式，在公共資源配置領域是非常容易困擾采購人的問題。一方面由于兩種采購活動本身存在重復，政府采購工程的情況處在兩種法律的適用范圍內，建議進一步明確政府采購工程適用的采購方式。另一方面由于兩種采購方式存在交叉錯位，兩種采購方式遵循的法律法規沒有妥善銜接，究其根源也是政府職能分工存在重疊越位的地方，建議理順政府職能，改善政府采購體系的系統性、整體性和協同性，不斷提升政府采購質量和效率，實現物有所值的采購目標。