城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考

章順洪

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要出臺后，國家高度重視糧食安全，以最嚴格的制度管理耕地，建設新占用耕地管控力度會越來越嚴格，因城鄉建設用地增減掛鉤實行折舊建新耕地動態平衡，所以城鄉建設用地增減掛鉤工作的重要性更為凸顯。

作為一項促進城鄉統籌發展和支持社會主義新農村建設的管理措施，城鄉建設用地增減掛鉤無論是在節約集約用地還是脫貧攻堅中均發揮著十分重要的作用，很好地優化了土地利用結構和空間布局。新時代發展背景下，城鄉建設用地增減掛鉤工作在取得良好成效的同時，也存在著一些亟須解決的問題，如何進一步深化城鄉建設用地增減掛鉤工作的優勢，推動節約集約用地、脫貧攻堅、城鄉融合發展值得深入探究。本文從多個方面分析探討城鄉建設用地增減掛鉤工作的落實策略，現作如下的論述。

一、城鄉建設用地增減掛鉤工作的三種方式

城鄉建設用地增減掛鉤工作的重要性體現在多個方面，其不僅是城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的有效機制，同時也是土地利用結構和空間布局進一步優化的舉措，對進一步深化農村土地管理制度改革有重要的意義。基于城鄉建設用地增減掛鉤工作的這些重要性，一直以來城鄉建設用地增減掛鉤工作均被高度重視。目前來看，城鄉建設用地增減掛鉤工作主要的方式有以下三種:

（1）縣域內試點緩解城鎮用地供需矛盾:早在2005年時，我國便已經開展了城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，并嚴格執行了“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的管理原則，在縣域范圍內得到十分廣泛的實施，起到了很好的緩解城鎮用地供需矛盾的目的。目前來看，試點省已經擴大到了全國的30個省份（除西藏外）。

（2）省域內流轉助推脫貧攻堅:在2015年時，國家提出了“利用城鄉建設用地增減掛鉤支持易地扶貧搬遷”的政策，這打破了之前的“縣域范圍內建新拆舊對應設置項目區”的管理模式。在此政策下，增減掛鉤的節余指標可以在全省范圍內流轉使用，這一做法是增減掛鉤工作模式的一大創新，對更好落實城鄉建設用地增減掛鉤工作意義重大。

（3）東西部跨省域調劑，實施脫貧協作:跨省域調劑由國家統一管理，無論是調劑價格還是資金收取與支出均是統一的，這有助于平衡東西部的調劑資金。以2018年的數據來看，19個深度貧困地區所在的省份共計調出19.43萬畝節余指標，調劑資金量達到607.28億元，到2019年時，20個深度貧困地區所在的省份共計調出20.88萬畝節余指標。

二、城鄉建設用地增減掛鉤工作中所存在的問題

1.城鄉建設用地總量控制能力有待提升

就當前城鄉建設情況來看，建設用地的規模處于不斷擴張的態勢，農村地區的建設用地呈現出兩點顯著特點，即建設用地數量大且分散零散、農村建設用地與產業建設用地之間的矛盾越來越凸顯，整體利用缺乏合理性。在新時代發展背景下，如何有效控制城鄉建設用地的總量，做好盤活存量與優化建設用地布局依然是亟須解決的問題之一，這事關城鎮化建設工作，必須給予充分的重視。

2.農民利益保護機制不盡健全

就增減掛鉤拆舊區的工作來看，其所涉及的工作面十分廣泛，不單單涉及宅基地和房屋等財產，而且也包括被拆遷農民的集中安置。因為涉及很多農民的利益，因而在實際開展城鄉建設用地增減掛鉤工作時務必要充分考慮農民的切身利益，始終尊重農民的意愿，以此確保可以更好地維護農民的合法權益。但就目前的農民利益保護機制建設來看，無論是相關政策還是制度建設均存在著一定的問題，導致農民的切身利益無法得到切實的保障。除此之外，在新《土地管理法》的實施背景下，進一步健全增值收益分配機制尤為急迫和關鍵，同樣要給予充分的重視。

3.建新區與拆舊區的管理問題

就目前拆舊復墾復耕的管理模式來說，主要有兩種：一種是對縣域內試點和省域內開展的增減掛鉤實行拆舊區與建新區的管理模式，這一管理模式可以把拆舊區與建新區的項目有機結合起來，開展規范化的管理工作。但在實際應用時也不可避免地存在著一些問題，比如：新舊項目區的工程進度和責任主體均有很大的不同，極易引發多種問題；二是跨省域的項目不需要再由拆舊區與建新區開展對應性管理，將管理的重點落在拆舊區，目前已經取得了較好的效果，但目前的適用性還有待提升，如何強化拆舊區的監管力度是后續需要重點解決的問題。

三、深入落實城鄉建設用地增減掛鉤工作的策略

1.做好制度創新工作

在城鄉建設用地增減掛鉤制度創新方面，需要重點做好兩點工作：一是建立閑置宅基地退出機制，二是健全增減掛鉤指標交易體系。

目前來看，在城市化進程日益加快的背景下，農村地區正在逐步形成“空心村”現象，大量的宅基地被閑置，有的還存在一戶多宅的現象。可以說，其中有很多的宅基地完全是可以整合復墾的，其節余的建設用地指標可以用于城鎮化建設，也可增加農用地面積。在這種情勢下，可以考慮通過建立閑置宅基地退出機制來更好的落實城鄉建設用地增減掛鉤工作，需要重點把控好三方面的要點：一是要不斷加大掛鉤拆舊的管控力度，結合實際情況制定科學合理的建新拆舊項目管理方案；二是要始終將農民群眾的切身利益放在重要的位置上，不能出現強迫農民群眾拆遷的情況；三是要與農民群眾加大溝通力度，向其講解閑置宅基地退出機制的作用和目標，幫助農民群眾從思想層面上做出改變，繼而自愿參與到閑置宅基地改造工作中去，以此將閑置宅基地通過土地流轉的形式發揮更大的效用，進步提升掛鉤指標的經濟效益。

目前來看，已經有很多的省份建立了掛鉤指標交易制度，實際應用過程中也取得了很好的成效，掛鉤指標分配日趨合理，極大地推動了城鎮化發展。另外，憑借完善的掛鉤指標交易體系，掛鉤指標可以被提前釋放出來，掛鉤指標的透明度和合理性更高，尤其是當掛鉤指標的透明度提升后，有越來越多的需求方可以積極參與進來，掛鉤指標的經濟效益有很大的提升。結合新時代發展背景下的城鄉建設用地增減掛鉤工作，今后要積極做好掛鉤指標交易制度的健全工作，以此在避免掛鉤指標交易風險的同時可以深化掛鉤指標交易模式。

2.明確政策目標

在城鄉建設用地增減掛鉤工作政策目標把控上，需要重點明確以下三點:

（1）要始終將“控總量”和“優布局”作為城鄉建設用地增減掛鉤工作的首要政策目標，進一步規劃好具體的工作任務，統籌落實增減掛鉤工作，且要對當前的城鄉建設用地布局作合理的優化，確定合理的城鄉建設用地增減掛鉤指標，強化節約集約用地的能力。在城鄉建設用地布局優化時，要將工作重點落在農村建設用地存量大、零散分布等問題的解決上。

（2）要始終將耕地動態平衡作為增減掛鉤的主要政策目標，不僅要確保復墾后的耕地數量，也要確保復墾的耕地質量，發揮出更高的產能。需要特別注意的一點是，可以把拆舊區復墾的耕地納入耕地占補平衡儲備區，根據建新區占用耕地數量隨時開展補劃的工作。

（3）要始終將增加農民收入作為增減掛鉤的重要政策目標，重點做好兩方面的工作。一是要充分確保農民對宅基地等相關財產的處理情況要有知情權和參與權，并在此基礎上進一步完善節余指標交易增值收益的分配機制；二是要結合新時代背景下的城鄉建設用地增減掛鉤指標政策制度要求，進一步健全市場交易機制，增強市場競爭能力，以此更好地凸顯出節余指標的市場價值與效益。需要注意的一點是，在制定增減掛鉤節余指標交易市場規則時，要充分從當地的實際情況來考慮，因地制宜地來確定區域性交易規則。

3.重構城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺

在重構城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺時，要將監管重點落在三點上，一是拆舊區和建新區項目管理上，二是耕地動態平衡上，三是節余指標市場交易監管上。在重構城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺時，要注重新技術的應用，全力打造全國統一性的信息監管平臺，做到信息監管的全過程和動態化，確保城鄉建設用地增減掛鉤工作可以依照相關法律制度來高效開展。

四、結語

城鄉建設用地增減掛鉤管理政策的提出大大提升了新農村建設水平及城鄉統籌發展能力，可以合理規劃城鄉用地布局，在促進耕地保護與節約集約用地中發展著十分關鍵的作用。為進一步落實好城鄉建設用地增減掛鉤工作，今后要重點做好制度創新、明確政策目標、重構城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺這三點工作。