城鎮低效用地再開發存在的困境與對策路徑研究

孫玉君

目前，我國城鎮化步伐不斷加快，城市用地越來越緊張，因此加快城鎮低效用地再利用已經成為社會討論的話題。本文以提升低效用地再使用為分析對象，首先介紹了低效用地的概述，接著分析了低效用地在開發中存在的困境，最后論述了提升低效用地再開發利用的措施，以便提升低效用地再開發的質量。

雖然我國擁有廣闊國土，但是很多土地都是不適宜開發土地。隨著我國城鎮化速度加快，我國對土地要求越來越高。為此，我國需要提升土地使用效率，同時還需要關注城鎮低效用地，實現城鎮低效用地的再次開發，以提升土地利用質量。

一、城鎮低效用地的概述

低效用地是指土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的土地布局相對散亂，利用方式粗放，用途不夠合理的土地類型。一般而言，加快城鎮低效用地再開發具有以下幾方面必然性。

第一，城鎮化發展必然選擇。近些年來，我國在不斷推進城鎮化步伐，而城鎮化并不是簡單的城鎮規模擴張，更重要的是形成以人為核心的城鎮化發展模式，轉變傳統城鄉結構及人們的生活、生產理念，是一次系統性、結構性的全局變革。因此，我國城鎮化對于新增土地要求非常急迫，而現有土地模式已經達到臨界點，我國必須深度挖掘新型城鎮化土地供應模式，積極開發低效用地，實現土地利用方式的轉變。第二，節約土地的重要方法。近些年來，我國政府要求加強土地利用效率，積極推進土地利用的集約化。由此可見，我國政府部門非常重視土地集約利用，國家層面出臺了一系列措施，這必然要求我國對城鎮地區低效用地再次利用，深入挖掘低效用地使用效率，提高土地產出效益。第三，土地供給側改革有效方法。土地供給側改革主要是優化土地供應結構，同時還需要不斷提高土地的產出量。在推動土地供給側改革過程中，我們需要充分挖掘低效用地潛力，實現低效用地二次開發，積極調整傳統土地布局，提高土地利用方式。

二、低效用地在開發中存在的困境

第一，法律法規存在缺陷。我國是法治國家，各項經濟活動都必須按照法律行事。目前，我國有關低效用地的法律法規僅有自然資源部所頒布的規章制度，而該項規章制度僅僅是政府部門的政策，與全國人大所頒布的法律存在較大差距。因此，城鎮低效土地再利用存在很多問題，我國法律沒有給予明確規定，導致低效用地再利用缺乏必要法律支撐。

第二，缺乏多元開發主體。目前，低效土地整治工作都是由政府部門所主導，程序非常單一，但是流程相對復雜，利益分享有限。例如，對于土地原始利用者或者經濟主體引導力非常有限，并沒有引導其積極參與低效土地的再次開發。與此同時，我國也沒有構建完善的再開發利益共享機制，參與開發人員利益分享有限。對于很多企業或者集體組織而言，他們雖然具有強烈參與低效用地開發的意愿，但是由于利益不夠明顯，在很大程度上抑制了他們參與積極性。除此之外，由于政府自身限制及融資平臺整頓，政府部門對低效用地再開發的資金給付量也有限，影響低效土地再開發效率。

第三，征地拆遷存在矛盾。在我國現行土地補償標準中，我國存在著以較低價格征收土地客觀狀況，而這種剪刀差使得城鄉之間的差距變得更加明顯。征地本身就是一項復雜工程，征地程序存在許多漏洞，導致在征地過程中存在許多矛盾難以解決。雖然我國頒布了許多法律規范政府的各項行為，防止公權力濫用私權，以達到尊重公民個人財產的目的。但是在現實生活之中，極個別拆遷戶由于不合理要求或者濫用權利導致整體拆遷根本無法完成，進而會影響到社會公共利益。由于房屋拆遷引發的矛盾已經成為影響社會穩定的一項重要因素，直接導致城鎮地區低效用地再開發的各項效果不夠明顯。

第四，土地再開發成本非常高。在土地在開發過程之中，土地取得成本常常是再開發效益的重要基石。但是，土地再開發成本高昂，許多低效用地大部分集中在工業區，而工業區拆遷成本遠遠高于農業用地或者未開發用地，最終也會影響政府部門參與到低效用地再開發積極性。

第五，獲得土地途徑非常繁瑣。在各種各樣的低效用地之中，違法占用地占據一定比重。據不完全統計，違法用地已經占到低效用地總面積的20%左右。根據我國現行土地管理法律規定，擅自改變土地利用狀況的土地應當限期拆除其土地上的新增建筑物，恢復土地原貌。但是在實際操作過程之中，強硬拆除或者將其土地強制恢復到原貌都會牽涉到原土地利用者的切身利益，會影響到原土地利用者對低效用地開發積極性，而現實生活中的很多拆除及沒收都是走形式，并沒有真正地落實到位，導致低效土地再利用獲得途徑非常繁瑣，其復雜的處置程序及補辦手續也會導致人們望而卻步。

三、提升低效用地再開發利用的措施

1.建立健全低效用地再開發政府引導模式

第一，不斷強化政府組織領導。為了提升低效用地質量，政府部門需要建立統一領導機制。為此，政府部門可以組建專門的低效用地再利用辦公小組，小組長可以由政府的主要領導擔任，以有效協調政府內部的各項力量。與此同時，政府部門還需要定期開展工作聯席會議，集中商討低效用地再利用過程中出現的問題對策，同時還需要強化對各部門考核力度，推進低效用地再利用質量上一個新臺階。

第二，不斷完善各項配套政策措施。為了有序推動城鎮低效用地再利用，我國需要加快推進彌補政策的強制執行力度，同時還需要探索推動工業用地有序退出機制，建立完善的利益協調共享機制，只有不斷完善各項配套措施才能夠調動各方積極性，消除低效用地再利用中出現的困難，以提升低效用地再利用的質量。

第三，建立科學有效的規劃。為了有序推動低效用地再利用，我們需要加快低效用地再利用的合理規劃，應當立足于當前的實際謀劃長遠，確保低效用地在利用可以實現科學合理規劃，以提升低效用地再利用的質量。例如，我們可以以10 年為一周期，編撰10年內各個區域低效用地再利用的規劃內容，以提升低效用地再利用的質量。

第四，建立動態監管機制。城鎮低效土地再利用是一個系統性過程，同時也是一個常態化過程。為此，我國需要建立動態監管機制。在這一過程之中，我們需要充分利用互聯網信息平臺構建動態監督數據庫，通過數據平臺分析低效用地當前的開發進度以及開發強度，確保低效用地開發的合理性和科學性，同時實施調整低效用地開發中的各項措施，使各項措施更加合理化。

2.推動建立多主體共同開發的新模式

第一，鼓勵原土地使用人自主開發。目前多數落地的低效用地項目均為原有工業用地土地所有權人自行開發建設，轉為研發項目。但是，因缺乏嚴格的科技資質認證監督及建成后的監管，超過90%由工業項目轉為研發的低效用地項目后期都作為酒店、辦公、公寓使用；而規劃為商辦、住宅類項目必須政府收回后招牌掛，因拆遷及土地費用較高，土地都無法收回。本文建議政府需要加強資質認證，加強監督，對于不按照規劃使用土地的主體嚴格懲罰。與此同時，政府可以采用拆遷戶入股等多種不同方式拆遷，以適當降低拆遷費用。

第二，支持集體經濟參與組織開發。集體經濟組織一直都具有參與低效土地開發的意愿，為此我國需要放開政策，允許集體經濟組織參與到低效土地開發之中。例如，我國可以先允許集體經濟組織開發自身所擁有的低效用地，開發模式可以采用經營性土地模式，以激發集體組織參與開發的積極性。

第三，允許市場主體參與開發。為了提升土地開發質量，政府可以允許市場主體參與到低效土地開發之中。市場主體參與的過程中，政府必須堅持全方位、全流域的公開土地開發的透明度，以便吸引市場主體參與其中，避免出現任何暗箱操作現象。除此之外，在操作過程之中，政府還可以建立完善的市場主體參與利益分配機制，允許土地使用權出租，也允許土地使用權分割轉讓和抵押，還可以讓土地使用權入股，以推動土地在二級市場上順利流通。

3.解決低效用地歷史遺留問題

第一，推動違法土地補辦手續。為了有序推動低效土地的再開發，政府可以完善違法用地補辦手續，讓違法用地通過交納罰款或者其他途徑補辦合法手續，減少低效用地再開發中出現的阻力，有效提升低效用地的使用效率。

第二，妥善解決土地改變性質用途。為了有序推動低效用地的再度開發利用，我們可以妥善解決在開發過程中土地改變用途的做法。例如，如果將工業用地改成商業用地，我們可以保留其現有的建筑物主體結構，在符合國土、消防等部門規定基礎之上補辦為商業用地，開發商只需要繳納足額的出讓金即可。

第三，整合利用存量建設用地。在現有城鎮中，很多低效用地呈現出零星和破碎狀現狀，為此我國需要加快調整這些土地，加快土地合并，以政府為主導的方式規劃片區，加強城市設計指導，推動片區更新。

四、結語

綜上所述，為了提升低效用地的再開發，我國需要建立健全完善的再開發政府引導機制，同時還需要積極推動多元主體的共同開發模式，解決低效用地的各項遺留問題，以便提升低效用地的使用效率。