廢棄光伏組件回收處理政策的研究

(賽迪智庫(kù)集成電路研究所，北京 100846)

0 引言

自2020 年起的未來10 年，大量光伏組件將要報(bào)廢，若廢棄的光伏組件不加以處理，將會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成惡劣的影響。目前廢棄光伏組件的回收技術(shù)主要有物理法、熱解法和化學(xué)法3 種，但技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用尚不成熟，且回收處理成本較高，需要國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的資金和政策支持。從全球范圍來看，只有歐盟從政策層面出臺(tái)了針對(duì)廢棄光伏組件回收的完整管理制度，其他國(guó)家僅從行業(yè)組織或企業(yè)層面采取了相關(guān)措施，而我國(guó)目前有完善的針對(duì)廢棄電器、電子產(chǎn)品回收處理的政策體系，但尚未將廢棄光伏組件納入其中。為此，本文重點(diǎn)分析了歐盟針對(duì)廢棄光伏組件回收處理的相關(guān)政策，以供借鑒。

1 歐盟相關(guān)政策的情況

2003 年2 月13 日，歐盟議會(huì)和理事會(huì)正式公布了《關(guān)于報(bào)廢電子電氣設(shè)備指令》(即“WEEE”)。WEEE 中明確要求制造業(yè)從業(yè)者負(fù)責(zé)回收其生產(chǎn)的可能污染環(huán)境的產(chǎn)品，并對(duì)報(bào)廢的電子電氣設(shè)備的處理方式進(jìn)行了說明并提出了要求。2003～2004 年期間，WEEE 正式出版，并開始轉(zhuǎn)化為歐盟各國(guó)的法律法規(guī)；2005 年8 月13日，WEEE 正式開始實(shí)施。2012 年7 月24 日，WEEE 2.0 版本發(fā)布，其適用范圍擴(kuò)大至所有電子電氣設(shè)備，并明確將光伏組件列入其中。WEEE 2.0中的2 個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是明確了指令的管控范圍和針對(duì)廢棄物回收處理提出了相關(guān)要求。

1.1 明確了指令的管控范圍

WEEE 2.0 的實(shí)施包括2 個(gè)階段，不同階段的具體管控范圍如表1 所示。第1 階段是2012年8 月13 日～2018 年8 月14 日，此階段為過渡期，適用于10 大類產(chǎn)品。第2 階段是從2018年8 月15 日開始，管控范圍適用于重新分類的6 類電子電氣設(shè)備，并采取開放式范圍，覆蓋到幾乎所有的電子電氣設(shè)備，即未列入的產(chǎn)品亦屬管控范圍。

1.2 針對(duì)廢棄物回收處理提出了相關(guān)要求

生產(chǎn)者在產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段就要開展有利于廢棄產(chǎn)品的拆解、回收、處理的產(chǎn)品設(shè)計(jì)和制造工藝。

表1 WEEE 2.0 指令的管控范圍Table 1 Scope of control of WEEE 2.0

對(duì)于廢棄產(chǎn)品的回收處理，要求建立免費(fèi)的回收體系。對(duì)于由非家庭使用者產(chǎn)生的電子電氣廢棄物，由生產(chǎn)者負(fù)責(zé)回收；對(duì)于由家庭使用者產(chǎn)生的電子電氣廢棄物，可由經(jīng)銷商或零售商負(fù)責(zé)回收，生產(chǎn)者也可直接建立回收體系和處理機(jī)構(gòu)，但由生產(chǎn)者或第三方建立的處理機(jī)構(gòu)需要有相應(yīng)的許可證。WEEE 2.0 同時(shí)規(guī)定了不同類型產(chǎn)品在不同階段的回收率和再利用率目標(biāo)，其中，回收率或再利用率的計(jì)算方法為回收總重量或再利用總重量/過去3 年年均市場(chǎng)投放量，具體如表2 所示。其中，第1 階段2012 年8 月13 日～2018 年8 月14 日被細(xì)分為2 個(gè)時(shí)間段，每個(gè)時(shí)間段都有不同的回收率及再利用率目標(biāo)。

WEEE 2.0 對(duì)廢棄光伏組件的回收率及再利用率制定了詳細(xì)要求，具體為：在2012 年8 月13 日～2015 年8 月14 日這一時(shí)間段內(nèi)，要求廢棄光伏組件的回收率達(dá)到75%，再利用率達(dá)到65%；在2015 年8 月15 日～2018 年8 月14 日及2018 年8 月15 日之后這2 個(gè)時(shí)間段內(nèi)，要求廢棄光伏組件的回收率達(dá)到80%，再利用率達(dá)到70%。所有歐洲光伏市場(chǎng)的廢棄光伏組件都要加貼WEEE 2.0 規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)志作為市場(chǎng)準(zhǔn)入要求。

表2 不同類型產(chǎn)品在不同階段的回收率和再利用率目標(biāo)Table 2 Recovery rate and reuse rate target of different types of products at different stages

對(duì)于回收廢棄電子電氣設(shè)備的基金，WEEE 2.0 要求所有生產(chǎn)者應(yīng)為自己產(chǎn)品的廢棄物回收處理提供資金。

2 我國(guó)相關(guān)政策情況

類似歐盟的WEEE，我國(guó)也于2009 年2 月25 日簽發(fā)了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》)，并于2011 年1月1 日起執(zhí)行。

該《管理?xiàng)l例》的核心思想包括：1)實(shí)行多渠道回收和集中處理制度；2)生產(chǎn)者應(yīng)執(zhí)行污染防治、有毒有害物質(zhì)限用等相關(guān)政策；3)對(duì)于回收責(zé)任人，生產(chǎn)者可自行回收或委托銷售者、維修機(jī)構(gòu)、售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行回收；4)建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金，由電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人提供資金；5)對(duì)處理廢棄電器電子產(chǎn)品的企業(yè)實(shí)行資格許可制度；6)建立日常環(huán)境監(jiān)測(cè)制度；7)建立廢棄電器電子產(chǎn)品的數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，并向主管部門報(bào)送，基本數(shù)據(jù)保存期限不少于3 年；8)處理廢棄電器電子產(chǎn)品的企業(yè)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠；9)地方人民政府應(yīng)當(dāng)將廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃[1]。從以上核心思想來看，該《管理?xiàng)l例》基本參照了歐盟的WEEE，但對(duì)回收率和再利用率未提出具體要求。

為配合《管理?xiàng)l例》的實(shí)施，各部委相繼出臺(tái)了4 項(xiàng)配套政策，下文進(jìn)行了具體介紹。

1)由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄(2014 年版)》于2016 年3 月1 日起實(shí)施，納入管理體系的電器電子產(chǎn)品包含電冰箱、空氣調(diào)節(jié)器、吸油煙機(jī)、洗衣機(jī)、電熱水器、燃?xì)鉄崴鳌⒋蛴C(jī)、復(fù)印機(jī)、傳真機(jī)、電視機(jī)、監(jiān)視器、微型計(jì)算機(jī)、移動(dòng)通信手持機(jī)、單機(jī)電話等14 款電器電子產(chǎn)品[2]。該目錄中涉及到的產(chǎn)品大部分為生活家電及辦公電器，未將光伏組件列入其中。

2)由財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)于2012 年7 月1 日起實(shí)施。

廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金由國(guó)家稅務(wù)總局和海關(guān)總署負(fù)責(zé)征收，其中，國(guó)家稅務(wù)總局主要針對(duì)國(guó)內(nèi)電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)繳納的基金進(jìn)行征收，而海關(guān)總署主要針對(duì)進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人應(yīng)繳納的基金進(jìn)行征收，2 個(gè)部門將征收的基金全額上繳至中央國(guó)庫(kù)。廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)制定，對(duì)納入基金征收范圍的電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口者和銷售者按照產(chǎn)品不同，分別征收7～13 元/臺(tái)不等的回收處理基金。經(jīng)測(cè)算，按當(dāng)時(shí)的終端產(chǎn)品價(jià)格，基金征收金額相當(dāng)于產(chǎn)品售價(jià)的約0.2%。

廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金主要用于回收處理費(fèi)用的補(bǔ)貼和信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。針對(duì)回收處理費(fèi)用的基金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：電視機(jī)85 元/臺(tái)、電冰箱80 元/臺(tái)、洗衣機(jī)35 元/臺(tái)、房間空調(diào)器35 元/臺(tái)、微型計(jì)算機(jī)85 元/臺(tái)[3]。據(jù)測(cè)算，平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)約占產(chǎn)品售價(jià)的1%～1.5%。

《管理辦法》規(guī)定，對(duì)采用有利于資源綜合利用和無害化處理的設(shè)計(jì)方案，以及使用環(huán)保和便于回收利用材料生產(chǎn)的電器電子產(chǎn)品減征基金；對(duì)用于出口的電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者，因WEEE 中規(guī)定我國(guó)出口海外的電子產(chǎn)品將被征收相關(guān)基金，所以為避免重復(fù)征收而增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，我國(guó)對(duì)此類生產(chǎn)者免征基金。

3)由環(huán)境保護(hù)部于2010 年11 月5 日審議通過的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》，自2011 年1 月1 日起開始實(shí)施，要求“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依照本辦法的規(guī)定，負(fù)責(zé)廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格的許可工作”；對(duì)于想擁有處理資格的單位，該單位需具備車間、場(chǎng)地、處理設(shè)備、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、健全制度、專業(yè)人員等資質(zhì)及條件[4]。

為細(xì)化相關(guān)工作，環(huán)境保護(hù)部于2010 年12月9 日發(fā)布了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)資格審查和許可指南》，分別對(duì)我國(guó)中東部和西部地區(qū)處理企業(yè)的處理能力、廠區(qū)面積、生產(chǎn)加工區(qū)面積做了詳細(xì)規(guī)定；針對(duì)貯存場(chǎng)地和處理場(chǎng)地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、處理設(shè)備、數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)、污染防治設(shè)施等方面提出了具體要求，包括需要具備防滲水泥硬化地面、CCTV 監(jiān)控、油水分離等設(shè)施。

4)環(huán)境保護(hù)部于2010 年11 月16 日發(fā)布了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)補(bǔ)貼審核指南》，對(duì)于申請(qǐng)補(bǔ)貼的處理企業(yè)需要提供的證明材料、審核機(jī)構(gòu)和審核方式、拆解處理數(shù)量核算方法做出了明確規(guī)定。

3 廢棄光伏組件回收處理的政策分析

綜上所述，我國(guó)已經(jīng)具備較為完善的廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理政策，因此對(duì)于廢棄光伏組件的回收處理，完全可以納入到該類管理政策體系中，并聯(lián)合各部委推動(dòng)實(shí)施，不必再單獨(dú)出臺(tái)相關(guān)政策文件。這主要是因?yàn)椋?)廢棄光伏組件回收需要多個(gè)部門協(xié)同，不可能由單獨(dú)一個(gè)部門推動(dòng)政策的實(shí)施。比如國(guó)家能源局、工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)回收?qǐng)?bào)廢光伏組件的判定，稅務(wù)、海關(guān)部門負(fù)責(zé)回收處理基金的收取，工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等部門負(fù)責(zé)制定基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)基金的管理與發(fā)放，科技部門負(fù)責(zé)牽頭回收處理技術(shù)的研究，環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管。2)我國(guó)已經(jīng)有相對(duì)完善的廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理政策，不可能再單獨(dú)為廢棄光伏組件回收處理制定同類政策。因此，完全可與相關(guān)部門進(jìn)行溝通，將廢棄光伏組件納入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》。

但不單獨(dú)出臺(tái)廢棄光伏組件回收處理相關(guān)政策的同時(shí)，也應(yīng)看到廢棄光伏組件與其他廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理時(shí)的不同點(diǎn)。1)在處理基金征收對(duì)象方面，電器電子產(chǎn)品的銷售模式大多為“B2C”，所以由生產(chǎn)者、進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人繳納回收處理基金；而光伏組件的銷售模式大多為“B2B”，也有部分是“B2C”，若針對(duì)使用方征收回收處理基金，比如光伏電站也承擔(dān)一部分基金費(fèi)用，會(huì)存在征收渠道不暢、可能導(dǎo)致重復(fù)征收等問題，因此仍建議僅針對(duì)光伏組件生產(chǎn)者征收回收處理基金。2)在基金征收和基金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，廢棄電器電子產(chǎn)品注重回收和拆解，而廢棄光伏組件注重回收處理及再利用，因此對(duì)廢棄光伏組件的回收處理機(jī)構(gòu)的要求更高。這也意味著廢棄光伏組件回收處理的成本較高，需要綜合考慮回收處理機(jī)構(gòu)的盈虧平衡情況，以及不給生產(chǎn)者造成更多的成本壓力，從而確保光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，針對(duì)廢棄光伏組件的回收處理基金需進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，以確定基金征收與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。3)在處理機(jī)構(gòu)管理方面，處理廢棄電器電子產(chǎn)品的企業(yè)較為分散，而光伏組件的安裝情況是由太陽能資源和土地資源的豐富程度來決定的，有比較明確的區(qū)域分布，因此應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃廢棄光伏組件回收處理企業(yè)的區(qū)域分布，從而可以降低運(yùn)輸和處理成本，避免資源浪費(fèi)。

4 政策建議

綜合以上考慮，針對(duì)我國(guó)廢棄光伏組件的回收處理政策的出臺(tái)方向提出如下建議：

1)推動(dòng)將廢棄光伏組件納入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》，采用《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》對(duì)廢棄光伏組件回收處理進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2)明確針對(duì)廢棄光伏組件回收的細(xì)則。包括將回收責(zé)任人明確為生產(chǎn)者、銷售者、運(yùn)維服務(wù)企業(yè)、光伏電站運(yùn)營(yíng)商、廢棄光伏組件回收經(jīng)營(yíng)者；建立立體化回收網(wǎng)絡(luò)；明確由光伏組件生產(chǎn)者、進(jìn)口光伏組件的收貨人或其代理人繳納廢棄光伏組件回收處理基金，對(duì)于出口產(chǎn)品免征回收處理基金；對(duì)廢棄光伏組件回收處理實(shí)行資格許可制度；國(guó)家對(duì)于廢棄光伏組件回收處理的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研發(fā)給予除回收處理基金之外的資金和政策支持；組織行業(yè)、企業(yè)和專家，對(duì)回收處理基金征收標(biāo)準(zhǔn)和回收處理企業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合測(cè)算；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)廢棄光伏組件回收處理基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域分布。

3)制定相關(guān)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，包括制定需要進(jìn)行回收處理的廢棄光伏組件的廢棄判定標(biāo)準(zhǔn)、廢棄光伏組件回收處理的標(biāo)準(zhǔn)等。

5 結(jié)論

本文在研究了歐盟關(guān)于廢棄光伏組件回收處理的相關(guān)政策及我國(guó)對(duì)于廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理政策的基礎(chǔ)上，提出了針對(duì)我國(guó)廢棄光伏組件回收處理政策的建議，以期為廢棄光伏組件回收處理政策的制定提供參考。