違法建設(shè)治理困境及法治化解路徑研究
——基于A市調(diào)查研究

□ 黃世德 吳珊珊

1 違法建設(shè)的概述

1.1 違法建設(shè)的概念

違法建設(shè)是指違反相關(guān)程序法和實(shí)體法進(jìn)行建設(shè)的行為[1]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第六十四條和第六十五條的規(guī)定，違法建設(shè)是指在規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)或建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)或建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為。在地方性法規(guī)中，對(duì)違法建設(shè)界定更為具體。例如：《廣州市違法建設(shè)查處條例》第二條在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》基礎(chǔ)上對(duì)違法建設(shè)的界定，認(rèn)為“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)或者未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除的”亦屬于違法建設(shè)。《河池市違法建設(shè)防控和查處條例》第三條在廣州立法基礎(chǔ)上，增加“其他違反國(guó)土空間規(guī)劃或者城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)定的”行為。在部分地方立法中，也會(huì)將違法建設(shè)形成的建筑物、構(gòu)筑物納入違法建設(shè)的概念中。例如《福建省違法建設(shè)處置若干規(guī)定》第三條；《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于制止和查處違法建設(shè)的決定》第十七條以及四川地方法規(guī)中，都將違法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物作為違法建設(shè)的概念。違法建設(shè)與違法建筑是行為與結(jié)果的關(guān)系，建設(shè)單位或個(gè)人的違法建設(shè)行為必然以違法建筑的形式產(chǎn)生，違法建筑是違法建設(shè)的其中內(nèi)容。

結(jié)合地方法規(guī)規(guī)定，違法建設(shè)是指建設(shè)單位或個(gè)人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)進(jìn)行建設(shè)或者臨時(shí)建設(shè)的行為及其形成的建筑物、構(gòu)筑物。

1.2 違法建設(shè)的查處主體

違法建設(shè)的查處主體，也可稱(chēng)為違法建設(shè)處置部門(mén)，即對(duì)違法建設(shè)行為做出監(jiān)督檢查、違法認(rèn)定、行政處罰決定和行政處罰執(zhí)行的具體行政主體。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條規(guī)定，違法建設(shè)由縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正和拆除。在國(guó)內(nèi)也形成不同主體的查處模式。例如：由規(guī)劃部門(mén)自行查處的“蘭州模式”①；規(guī)劃部門(mén)和城管部門(mén)對(duì)不同違法建設(shè)進(jìn)行查處的“北京模式”②；規(guī)劃部門(mén)認(rèn)定后由城管部門(mén)查處的“武漢模式”③；城管部門(mén)根據(jù)查處需要決定是否需要由規(guī)劃部門(mén)查處的“廣州模式”④。A市所在省頒布的“城市管理綜合執(zhí)法條例”中規(guī)定“設(shè)區(qū)的市政府確定城市綜合執(zhí)法部門(mén)行使住房建設(shè)城鄉(xiāng)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)”，基于此項(xiàng)規(guī)定，A市住房建設(shè)城鄉(xiāng)領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)劃歸城管局行使。但執(zhí)法權(quán)當(dāng)中是否包含對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定權(quán)、處罰決定和違法建設(shè)處罰的執(zhí)行權(quán)尚未明確。其中，A市部分縣區(qū)在實(shí)踐中形成規(guī)劃部門(mén)對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行認(rèn)定后城管進(jìn)行查處的做法，部分縣區(qū)由城管部門(mén)執(zhí)行認(rèn)定和查處，行政區(qū)域范圍內(nèi)并未形成統(tǒng)一執(zhí)法模式。但違法建設(shè)查處的主要主體還是城管部門(mén)，其他行政主體在職能范圍內(nèi)指導(dǎo)、協(xié)助。

2 A市違法建設(shè)治理的困境

2.1 村莊規(guī)劃欠缺，執(zhí)法依據(jù)不足

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃是地方政府必須進(jìn)行規(guī)劃的區(qū)域范圍。縣人民政府編著縣政府駐地城鎮(zhèn)規(guī)劃，非縣政府駐地的鎮(zhèn)由鎮(zhèn)政府自行規(guī)劃，報(bào)上級(jí)審批。而違法建設(shè)行為的前提是在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行未批先建的新建、改建、擴(kuò)建行為。在實(shí)踐中，非市、區(qū)（縣）政府駐地的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村能夠建立起鎮(zhèn)規(guī)劃或鄉(xiāng)、村規(guī)劃的較少，部分建立規(guī)劃也未能進(jìn)一步制定控制性詳細(xì)規(guī)劃。例如：A市在2016年編制了《A市總體規(guī)劃（2016—2035年）》。A市轄區(qū)內(nèi)擁有707個(gè)建制村，有村莊規(guī)劃的只有63個(gè)，占據(jù)整體的8.9%。在查處鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的違法建設(shè)時(shí)，常因鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村未制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍采取執(zhí)法行為時(shí)無(wú)執(zhí)法根據(jù)，不采取執(zhí)法行為又產(chǎn)生行政不作為，致使執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入兩難境地。

2.2 歷史遺留問(wèn)題多、處理難度大

2.2.1 歷史遺留違法建設(shè)問(wèn)題多

根據(jù)1993年國(guó)務(wù)院頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十八條的規(guī)定，村民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建設(shè)住房的，向村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出建房申請(qǐng)，再由鄉(xiāng)或縣政府批準(zhǔn)即可，不需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可。根據(jù)2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建設(shè)單位或個(gè)人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，構(gòu)成違法建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)予以拆除。此外，A市在2004年制定了城市總體規(guī)劃，又于2016年制定新的城市總體規(guī)劃。這就產(chǎn)生了在2016年之前，不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的違法建設(shè)經(jīng)過(guò)2016年制定規(guī)劃區(qū)后，進(jìn)入了規(guī)劃區(qū)的范圍，未批先建的行為是否應(yīng)當(dāng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行查處等問(wèn)題。因此，A市產(chǎn)生了一大批歷史遺留違法建設(shè)問(wèn)題，給現(xiàn)行的認(rèn)定、查處帶來(lái)了一定執(zhí)法困擾。

同時(shí)，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，對(duì)違法建筑采取工程造價(jià)的5%至10%的處罰力度。根據(jù)《建筑法》第十八條的規(guī)定“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定”，私人建房更不存在合同形式。因此，工程造價(jià)就會(huì)存在政府公布價(jià)、評(píng)估價(jià)和合同價(jià)。政府公布價(jià)無(wú)法查詢(xún)，評(píng)估價(jià)中的評(píng)估主體、資質(zhì)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合同價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致A市執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)際執(zhí)行中難以確定處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。此外，存量的違建和新增的違建原因和情節(jié)不同，處理難度大，不能采取統(tǒng)一處理方式，而不采取統(tǒng)一方式，群眾將會(huì)質(zhì)疑執(zhí)法不公、區(qū)別對(duì)待。

2.2.2 違法建設(shè)拆除程序時(shí)間長(zhǎng)、成本高

在探討強(qiáng)制拆除違法建筑中行政主體的利益選擇時(shí)，最基本的是對(duì)該程序運(yùn)行的成本和收益進(jìn)行核算[2]。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，違法建筑在拆除之前，需要進(jìn)行公告。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除，否則涉嫌違法。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》，法院不再受理行政機(jī)關(guān)提出對(duì)于違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建筑物拆除的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)，非訴行為的違法建設(shè)只能由行政機(jī)關(guān)拆除。同時(shí)，強(qiáng)制拆除違法建筑需要以保障公民的住宅權(quán)為前提：一方面需要屬于違法建設(shè)；另一方面，需要妥善解決公民居所問(wèn)題。違法建設(shè)從發(fā)現(xiàn)到查處，違法當(dāng)事人并未停止違法建設(shè)，行政機(jī)關(guān)也難以實(shí)現(xiàn)24小時(shí)監(jiān)守，行政機(jī)關(guān)履行程序需要長(zhǎng)達(dá)2個(gè)月至2年時(shí)間，履行手續(xù)完畢后準(zhǔn)備拆除時(shí)，可能當(dāng)事人已經(jīng)建成入住。

違法建設(shè)拆除成本高。雖然地方性法規(guī)都規(guī)定政府需要將違法建設(shè)查處經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算當(dāng)中。但在實(shí)踐中違法建設(shè)拆除的費(fèi)用可以從幾千上升至千萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方政府預(yù)算范圍，導(dǎo)致因資金缺乏違法建筑無(wú)法拆除。此外，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定“危害交通安全”“環(huán)境污染”“破壞自然資源”的違法行為可以采取代履行，費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。違法建設(shè)行為中也會(huì)觸及上述類(lèi)型，但對(duì)違法建設(shè)既拆除又需要當(dāng)事人承擔(dān)費(fèi)用是難以實(shí)現(xiàn)的。

2.3 城市發(fā)展中集體利益和個(gè)人利益之間的沖突

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，從用途上，土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，任何單位和個(gè)人的建設(shè)行為只能在建設(shè)用地上進(jìn)行；從性質(zhì)上，土地可以劃分為國(guó)有土地和集體土地。實(shí)際生活中，集體土地的使用權(quán)主體則由集體內(nèi)部的個(gè)戶(hù)行使。在違法建設(shè)查處過(guò)程中，為促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)集體組織自身或引進(jìn)資本在集體土地上未批先建或不符合規(guī)劃要求進(jìn)行違法建設(shè)，建成非住宅性建筑。此外，在實(shí)行城鎮(zhèn)化管理的區(qū)域，原生家庭符合“一戶(hù)一宅”要求，兄弟分家，群眾根據(jù)“一戶(hù)一宅”的規(guī)定，在集體土地上建設(shè)住房，行政相對(duì)人需要向市級(jí)規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)。集體土地在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)尚未制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃部門(mén)亦不會(huì)批準(zhǔn)建房，群眾強(qiáng)行建設(shè)便會(huì)形成違法建設(shè)。群眾住房的剛性需求和城鄉(xiāng)規(guī)劃的硬性規(guī)定形成矛盾。城市發(fā)展中產(chǎn)生了集體利益和個(gè)人利益之間的沖突，地方政府又無(wú)法拿出妥善的解決方案，成為違法建設(shè)治理困境。

2.4 法律法規(guī)與實(shí)際執(zhí)法不統(tǒng)一

在違法建筑查處中，需要對(duì)違法建筑進(jìn)行認(rèn)定，才能對(duì)違法建筑進(jìn)行查處。A市部分行政區(qū)域地區(qū)認(rèn)定權(quán)歸屬規(guī)劃部門(mén)，處罰權(quán)歸屬于城管部門(mén)。有些地區(qū)直接將認(rèn)定權(quán)和處罰權(quán)歸屬于城管部門(mén)。而城管部門(mén)對(duì)于違法建筑的認(rèn)定因缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)而無(wú)從下手，導(dǎo)致后期違法建筑無(wú)法處置。考慮相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)改革的內(nèi)容和行政執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性，違建認(rèn)定權(quán)理論上應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃部門(mén)獨(dú)立行使[3]。同時(shí)，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力”，城管部門(mén)在“三定方案”中并沒(méi)有對(duì)違法建設(shè)行為的認(rèn)定權(quán)力。此外，針對(duì)建設(shè)行為需要取得的許可證件，行政機(jī)關(guān)之間也存在權(quán)力劃定不統(tǒng)一的情形。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，建設(shè)行為需要獲取選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。其中建設(shè)工程規(guī)劃許可證屬于收費(fèi)項(xiàng)目，A市縣（區(qū)）住建部門(mén)在執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)候，保留了建設(shè)工程規(guī)劃許可證。法律法規(guī)與實(shí)際執(zhí)法的不統(tǒng)一，造成后期認(rèn)定、處罰的不規(guī)范和無(wú)法執(zhí)行。

3 A市違法建設(shè)的法治化化解路徑建議

3.1 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，構(gòu)建執(zhí)法基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種落實(shí)到空間用地上的空間管控手段，用地性質(zhì)分類(lèi)是城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心內(nèi)容[4]。違法建設(shè)行為雖涉及《建筑法》《土地管理法》等法條競(jìng)合的情況，但違法建設(shè)行為主要是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的具體規(guī)定，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中違法建設(shè)行為必須是在“規(guī)劃區(qū)”范圍內(nèi)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，制定城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，確保執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法有據(jù)。第一，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃需要科學(xué)規(guī)范、布局合理，做好城市發(fā)展工作，充分考慮群眾建設(shè)、住房需求和改革發(fā)展需要。第二，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮城鄉(xiāng)特色、發(fā)展戰(zhàn)略等因素做好城市發(fā)展目標(biāo)定位，再根據(jù)目標(biāo)制定城鄉(xiāng)規(guī)劃。第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分調(diào)研并通過(guò)多種渠道和方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃通常采取公告收集方式，能收集到有效的公眾意見(jiàn)少之又少，不接地氣。造成規(guī)劃制定后公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的不認(rèn)可，導(dǎo)致本應(yīng)由“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”變成“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”。

3.2 分類(lèi)處置，破解歷史遺留難題

違法建設(shè)不應(yīng)當(dāng)采取“一刀切”的執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法建設(shè)的違法情節(jié)進(jìn)行具體分析，分類(lèi)處理。根據(jù)違法時(shí)間，可以將違法建設(shè)分為存量的違法建設(shè)和新增的違法建設(shè)；根據(jù)違法建設(shè)程度，可劃分為可改正的違法建設(shè)和不可改正的違法建設(shè)。例如2018年，南通市頒布《南通市市區(qū)存量違法建設(shè)分類(lèi)處置辦法》第四條規(guī)定，對(duì)違法建設(shè)行為采取“不列入認(rèn)定和查處范疇、依法拆除、補(bǔ)辦手續(xù)、暫緩拆除、沒(méi)收處罰”等方式，對(duì)存量違法建設(shè)進(jìn)行分類(lèi)處置。對(duì)于違法建設(shè)的建筑物應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法時(shí)間、違法程度、違法原因等要素建立統(tǒng)一的登記制度，針對(duì)不同情形進(jìn)行強(qiáng)制拆除、行政追認(rèn)、補(bǔ)正合法要件等，符合行政處罰的比例原則，既改變了違法建設(shè)“以罰代管”的行為，又能取得群眾理解，達(dá)到法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一⑤。

3.3 聯(lián)動(dòng)治理，增強(qiáng)行政執(zhí)法合力

違法建設(shè)治理僅靠城市綜合管理部門(mén)的力量是不足的，雖然城市綜合管理部門(mén)行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，在城市建成區(qū)范圍內(nèi)形成了市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法體系。但是查處違法建設(shè)的權(quán)力權(quán)限不足，無(wú)法從根本上治理違法建設(shè)。在行政機(jī)關(guān)層面，城市違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)動(dòng)治理的執(zhí)法體系，國(guó)土、規(guī)劃、司法、監(jiān)察等有關(guān)行政主管部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)做好違法建設(shè)控制和查處的相關(guān)工作。聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確政府部門(mén)職責(zé)權(quán)限，“三定”方案應(yīng)保證部門(mén)職責(zé)明晰，對(duì)現(xiàn)有職能進(jìn)行歸納分類(lèi)，明確所應(yīng)承擔(dān)的基本職能，消除部門(mén)間職能重疊、交叉等問(wèn)題，從根本上減少部門(mén)間職能沖突的可能[5]。在社會(huì)層面，規(guī)范建筑物的配套公共服務(wù)管制，明確要求提供公共服務(wù)的企業(yè)和建設(shè)工程設(shè)計(jì)單位、施工單位和個(gè)人、監(jiān)理單位以及出售預(yù)拌混凝土、砂漿的單位或者個(gè)人，不得為沒(méi)有建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證的建設(shè)項(xiàng)目提供服務(wù)[6]。

3.4 精準(zhǔn)立法，提升行政執(zhí)法效能

違法建設(shè)形成的原因復(fù)雜，但立法領(lǐng)域的制度缺失及現(xiàn)有法律、法規(guī)過(guò)于籠統(tǒng)，原則和操作性不強(qiáng)才是源頭上的弊端[7]。查處違法建筑，立法才是最根本、最有效的治理方式。在違法建設(shè)治理中，較多的市采取制定地方性法規(guī)的方式對(duì)違法建設(shè)查處和防控，進(jìn)行細(xì)化制度設(shè)計(jì)和操作規(guī)范，取得較好的治理效果。地方性法規(guī)是對(duì)上位法規(guī)定事項(xiàng)的細(xì)化和補(bǔ)充，同時(shí)能夠結(jié)合地方特色進(jìn)行有效治理。精準(zhǔn)立法需要達(dá)到以下幾個(gè)要求：第一，在地方立法中應(yīng)當(dāng)建立違法建設(shè)類(lèi)型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。違法建設(shè)的當(dāng)事人要對(duì)自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任，執(zhí)法機(jī)關(guān)只有準(zhǔn)確界定行為類(lèi)型，才能做到行為和處罰相當(dāng)。第二，制定確切的查處程序。在違法建設(shè)查處中，常因執(zhí)法程序不當(dāng)而導(dǎo)致“拆違”變成“違拆”，造成行政敗訴。例如《遵義市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于正在建設(shè)、已經(jīng)建成、責(zé)令拆除而逾期未拆除的違法建設(shè)行為規(guī)定不同的查處程序，為查處主體執(zhí)法明確執(zhí)法程序，有力提升執(zhí)法效能。第三，地方性法規(guī)制定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取各種方式向群眾進(jìn)行有效宣傳；生效后，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，確保法規(guī)落實(shí)到位。

[注釋]

①《蘭州市制止和處理違法建設(shè)辦法》第三條的規(guī)定。

②《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定（2020）》第四條的規(guī)定。

③《武漢市控制和查處違法建設(shè)辦法》第八條和第九條的規(guī)定。

④《廣州市違法建設(shè)查處條例》第十九條的規(guī)定。

⑤“追認(rèn)”最早是屬于民法上的概念，行政法上的追認(rèn)，是指因欠缺管轄權(quán)或因法律依據(jù)本身違法導(dǎo)致行政行為違法時(shí)，由有管轄權(quán)的行政主體或有權(quán)立法主體對(duì)該違法行政行為所作的事后認(rèn)可。