地方主導的災后重建治理能力提升路徑

□ 吳險峰

我國是自然災害最為嚴重的國家之一，災后重建成為受災地區的重要工作。四川汶川地震災后重建取得舉世矚目的成就，體現我國“集中力量辦大事”的制度優勢。蘆山地震災后重建探索“中央統籌指導、地方作為主體、群眾廣泛參與”的重建新路，是災后重建責任由中央向地方過渡的一次成功的“國家試驗”。災后重建正循著屬地負責的方向進行探索和實踐。災后重建的主導權由中央向地方過渡，是提升現代化治理提體系和治理能力現代化水平的要求。如何不斷地提高地方災后重建治理水平，探尋其優化路徑，值得我們深入研究。

1 地方主導災后重建中存在的問題

災后重建是一項非常規的建設活動，具有突發性、重大性、復雜性的特征，重建責任下移由屬地政府承擔更多屬地建設責任，對省和市縣的治理能力提出嚴峻的挑戰，也必然會面臨一系列問題。

1.1 災后重建的導向和規制不清晰

1.1.1 對災后重建定位不清

災后重建的指導原則處于動態的調整中，國家對恢復重建的規模、范圍、深度等沒有明確的標準和依據，市縣對于中央、省部能夠給予的支持預期不確定，必然傾向于向中央、省部爭取更多的資金和政策[1]。定位的不準確，導致市縣做出的重建規劃往往被審批部門大幅度削減調整，規劃的科學性和整體性受到較大影響。

1.1.2 災后重建相關事權和責任不清

自分稅制實施以來，中央財政實力得到顯著增強，地方可支配財力緊張。在災后重建工作的實踐中，形成了以中央或上級財政資金為主的格局，中央與地方、上級與下級政府間在災后重建的事權和支出責任上不匹配，從而導致在災后重建的事權劃分上比較含糊，甚至錯位。

1.1.3 災后重建推進的規制不清

我國還沒有一部專門針對災后重建的法律，現有的普適性法律和散見于其他專門法中的相關條款，但不夠全面，可操作性不強。在行政制度層面，中央和地方關于災后重建的相關長期政策大都是原則性，一些具體的措施則往往采取“一事一議”的方式，在具體問題上容易形成市縣政府與上級政府的博弈。

1.2 災后重建推進的資源要素不足

1.2.1 災后地方重建預備資金不足

市縣級在災后重建中的出資比例明顯偏低。一是市縣財政在資金準備上明顯不足?！额A算法》規定：各級政府預算應當按照本級政府預算支出的1%～3%設置“預備費”，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支。但災害頻發地區大都財政收入不高，即使按比例高限提取，也難以滿足災后重建的需要。二是在資金管理上不利于應急和災后恢復重建，如預備金的管理采用流量式管理，預備金一般也未設專戶管理，容易被挪為他用。三是災后重建資金的組成單一。市縣災后重建的資金主要以中省轉移支付資金為主，如“8·8”九寨溝地震災后重建，中央、省部轉移支付資金超過七成，各類社會主體籌資的資金不足一成。

1.2.2 災后重建所需時間、原材料等資源要素不足

近年來的大規模災后重建普遍對標汶川災后重建的“三年任務、兩年基本完成”，以期達到“一年一個樣，三年大變樣”的效果。基于此，四川省阿壩州對九寨溝地震災后重建提出了“三年重建，兩年基本完成，留足一年完善”的總體安排。但在實際執行中，大都以兩年為時限，且層層加碼。九寨溝冬季嚴寒，有兩個月不能施工，再加上2018年夏季發生洪災，實際有效施工時間受到很大影響。一線施工和管理人員承受巨大的心理壓力，對項目的安全和質量有所擔憂。再者，較短的重建期也使得一些中長線的社會資金不便介入，同時也引起原材料短缺、加工成本上漲。

1.2.3 重建隊伍能力不足

許多地方從未經歷大規模的災后重建，短時間內要完成的工作量巨大。為保證災后重建進度，必須全面開工，多頭行動。地方通常是全員動員，四大班子分塊負責，各單位抽調大批工作人員直接參與重建項目的建設管理，但是他們沒有足夠的項目管理、施工建設管理的專業知識和實踐經驗。大批項目同期開工，一線的施工技術人員、項目管理人員有很大缺口。在一些地方，災民缺乏自力更生精神，外來務工人員大都來自外省外縣，政府“以工代賑”的效果低于預期，勞動力成本偏高。

1.3 災后重建決策和實施的多方參與不充分

1.3.1 自上而下的指導不充分

在當前事權和責任尚未理順的背景下，災后重建涉及諸多政策和具體操作程序，基層重建責任部門往往會碰到一些困難。上級政府各部門一般對本系統的下級政府部門開展一些指導工作，但如果涉及多個部門、多個層級時，重建責任部門往往感到無從著手。

1.3.2 自下而上的參與不充分

災后重建決策時間窗口短，但牽涉的問題較多。隨著重建責任主體的下移，屬地方獲得更多的主導權，但是決策主要集中的市（州），縣及縣以下政府、企事業單位等社會基層單元能夠參與影響決策的機會較少。

1.3.3 相關政策對群眾利益的維護不夠充分

由于政策不夠細致，可能使部分受災群眾的利益受到損害。如某地發生地震災害后，在受災損失評估中，部分受災群眾與房損評估人員發生沖突，原因是他們受損嚴重的房屋被定損為D級，受災群眾擔心房屋被當作危房被拆除，他們所得到的補助遠低于舊城改造拆遷的補償。一些地方也確有將拆遷征地等比較棘手的工作當成災后重建，使災后重建“背鍋”。當前群眾對維護自身權益的意識有所加強，給政策的利益兼顧提出了更高的要求[2]。

2 提高地方災后重建治理能力的路徑

2.1 確定災后重建的總體戰略，引導和規范災后恢復重建工作

2.1.1 確定省級災后重建的總體戰略

根據各省的經濟社會發展水平，自然和人文條件、自然災害的風險分布和水平狀況，在各省區域發展布局的指導下，確定一定時期內災后重建的總體指導方針。并針對不同區域提出明確的災后重建方向，使市縣對災后重建基本問題有較為清晰的把握，有利于市縣根據自身條件和外部因素，制定切實可行的災后重建決策[3]。

2.1.2 加快災后重建相關法制建設

當前我國尚無一部專門的災后重建恢復法律，一些災后重建經驗較為豐富的省市，可以通過地方立法從法律層面對災后重建的方針和原則、過渡性安置、恢復重建規劃、重建責任主體、資金的籌集、物資分配和使用等問題做出原則性規定，使災后重建工作步入依法行政的正軌。

2.1.3 制定災后重建的事權清單

理順省、市、縣政府在災后重建中的權責關系，確定事權劃分的基本原則，根據災后重建工作的任務特點、跨區域屬性和程度、受益范圍等因素商定各級應當承擔的事權比例，制定事權清單，應盡量減少共同事權。在事權劃分的基礎上，分配各級政府支出責任，形成健全的分類管理、分級負責的重建事權和支出責任機制。

2.2 建立省級對市縣災后重建提供支持的機制

2.2.1 加大災后重建資金和資金政策支持

由于市縣的財力有限，大規模的重建仍然以中省的財政轉移支付為重要來源，但在省級層面可以在資金的籌集和使用方面探索更多的形式。如成立由省財政牽頭建立（或整合現有）災后重建基金，資金來源可由財政資金、公募基金及其他社會資金構成，形成具有公私合作性質的政策性基金，使之成為災后重建常態化的融投資重要載體[4]。一是通過基金吸引大量的社會資金參與災后建設，發揮政府資金“四兩撥千斤”的作用，成為政府財政、銀行貸款等重建資金來源的補充。二是發揮基金的靈活性，投向災后重建中政府投入難以顧及的項目，如住宅重建的貸款貼息、災民生計恢復的貸款貼息等。

2.2.2 建立災后重建協作平臺

利用大數據、移動互聯網等信息化技術結合數字政府建設，建立持續運行的、以災后重建為主題的綜合信息和協作平臺，平臺具備3個主要功能：一是面向政府，結合數字政府的建設建立業務系統，涵蓋災后重建業務管理、項目監管和績效評價。二是面向社會，建立災后重建的信息共享系統，省內外企事業單位可以借助平臺獲取有關供需信息，提高不同主體間進行對接、協商、合作的效率。三是面向大眾，特別是災區民眾建立意見溝通的信息通道，為群眾提供暢通、快捷的信息獲取和意見反饋。通過協作平臺匯集積累數據為今后的災后重建決策提供依據。

2.2.3 組織災后重建的后援力量

一是組建顧問團，由對災后重建有深入研究的專家、省級各部門熟悉災后重建相關業務的人員組成，對市縣政府的災后重建工作提供咨詢和輔導。二是建立干部交流后備隊，從開展過災后重建的地方政府和企事業單位中，遴選部分對災后重建具體工作有經驗的人員，建立交流后備人力資源庫，在有重大災后重建任務時，可以交流到重建地支援災后重建工作。

2.3 優化災后重建策略，完善推進機制

2.3.1 災后重建工作前移，為重建預備基礎

提前儲備資金，改革預備金的管理方式，逐漸提高市縣政府履行支付責任的能力；提前設計重建藍圖，開展災后重建預規劃試點。在自然災害高風險地區制定災后重建的預規劃，充分聽取建議，集思廣益，反復計議，使預規劃與高質量發展、脫貧攻堅、地方產業的升級轉型等目標集合，并切合當地實際，為災后重建規劃決策奠定基礎。

2.3.2 進一步完善地方災后重建的推進機制

總結近年來災后重建的經驗教訓，進一步完善機制。一方面市縣政府業務部門要著力提高行政效率，按照“急事急辦、特事特辦”的原則，建立災后重建項目審批綠色通道，在依法合規的前提下加快項目前置事項的審批，為重建項目的落地創造良好條件[5]。另一方面要剔除脫離實際倒排工期等不科學的做法。通過對已暴露的問題進行研究建立新機制，如適當延長災后重建周期，在時間資源上保障規劃的科學合理、符合實際。

2.4 拓寬多元參與重建的渠道

2.4.1 拓寬政府與基層群眾雙向互動的渠道

堅持群眾路線，建立逐級開展和扁平化相結合的社會動員和意見交換機制，全面覆蓋利益相關群眾。準確掌握群眾的需求。借鑒青海玉樹地震災后重建中創新出的“五個手印”的經驗，在涉及群眾利益的項目推進全過程，應充分聽取群眾意見，與群眾個人利益直接相關的事宜，需得到利益人的確認。

2.4.2 拓寬社會參與災后重建的渠道

建立政府、社會和社會公眾之間建立良性的合作，創新合作模式，借助恢復災后重建的特殊政策和簡政放權，排除一些制度性的障礙；解決社會參與的動力問題，給予參與企業財政補貼、政策扶持、稅收減免等優惠扶持政策，以及精神層面的多種形式激勵。解決重建資源分配中的存在的多種隱性不公，解決公共服務的機會均等和可獲得性問題，通過重建社會信任，激勵社會參與。

2.4.3 探索建立新型的對口援建模式

對口援建是我國獨具特色的援建模式，是我們體制優勢的體現。但地方在協調對口支援的能力上明顯弱于中央，因此要擺脫對中央的依賴，保持對口援助的持續性，就需要有雙方更能接受的援建模式。一方面上級政府要建立合理有效的橫向支付機制，為對口援建提供制度基礎。另一方面市縣政府積極開拓進取，通過多種途徑積累和培育對口支援關系。不依賴上級政府的行政安排，以互補互利為基礎，援建與受援政府之間形成合約關系，以促進對口援建的持續化。

3 結語

災后重建規模大、復雜程度高、時間周期短，它既是一項突發性的工作，也是一項長期存在的重要工作。災后重建應該以治理現代化思想為引領，走法治化、科學化的道路，應意識到災后重建被賦予的強烈政治意義[6]。因此，地方擔負起災后重建責任，客觀上能夠投入和調配的資源相對較少，需省市縣上下形成合力，拓寬社會參與，形成多元參與災后重建的格局，多措并舉提高災后重建的治理水平。