基于英國鄉村規劃對我國國土空間規劃體系下村莊規劃變革的思考

劉俊佑

（中南大學建筑與藝術學院，湖南 長沙 410083）

1 英國的鄉村規劃

英國是現代城市規劃體系的起源國，擁有完備的城鄉規劃政策。在英國，村民參與鄉村規劃與設計被高度重視。由于高度重視村民參與，英國的鄉村規劃不是規劃師說了算。村莊規劃包括3個關鍵成分：土地使用規劃、空間規劃、社區行動與規劃。一系列法案和政策文件加強了地方政府、村委會、村民對于此類規劃的制定和決定權，如2011年頒布的《地方主義法案》。土地使用規劃重視土地使用控制，管理土地使用，避免爭端。這包括一系列社會經濟目標如平等空間機遇的提供、城市更新、城市基礎設施建設、對于自然資源及遺產的保護。空間規劃包括多個維度，其被看作社會空間的程序，包括遠景、行動、實施方法。這些將會塑造和影響一個地方和它將來的樣子。社區行動與規劃一定程度上被官方認可，被選舉的村民代表參加社區行動與規劃制定。這與地方土地使用規劃相聯系并且支持社區的發展。

社區規劃被認為是解決英國鄉村住房糾紛的手段。經過民主方法制定村莊規劃能被大多數村民所接受，村莊規劃也為解決村莊住房糾紛提供了依據。棕地指已被開發過的土地，英國政府鼓勵鄉村地區棕地開發，保護更多綠地不被破壞及促進環境的可持續性。地方政府被要求制定棕地登記冊，并要求明確統計與展示棕地情況。在棕地上開發項目的規劃申請被成功批準的概率提高以鼓勵棕地開發。

2 我國的鄉村規劃

在我國2008年頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》（2008））中，村莊規劃被納入法定規劃編制體系。此時的規劃體系包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃。“村莊規劃內容包括規劃區范圍住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、禽畜養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產的保護、防災減災等具體安排。”在新的國土空間規劃體系形成之前，我國原村莊規劃、村莊土地利用規劃、村莊建設規劃、土地整治規劃等各自為政。不同規劃易產生沖突且規劃政策文件繁雜。

《城鄉規劃法》（2008）為在縣級及以上地方人民政府制定鄉規劃和村莊規劃提供法律依據，鼓勵縣鄉、村莊制定和實施規劃。鄉和村莊建設應符合規劃要求。近幾年，各地涌現出新農村規劃，新農村規劃的目的在于改變農村面貌。《城鄉規劃法》（2008）規定，村莊規劃由鄉、鎮人民政府組織編制，規劃報批前當征求村民會議或村民代表會議同意。雖然村莊規劃需取得村民同意，但村民并未參與到村莊規劃的編制前期，如村莊規劃撰寫之前的討論和撰寫村莊規劃。然而尊重村民意愿，提倡村民參與已成為村莊規劃的核心指導思想。規劃師作為外部人員對村莊的認識存在局限，鄉村的村民知曉發展需求。村莊規劃的核心思想是鼓勵村民與規劃師共同規劃空間形態和落實空間規劃設計要點。

《鎮（鄉）域規劃導則》中規定，根據需要，依照本條例審批程序的規定，經鄉級人民代表大會同意，鄉級人民政府可對村莊規劃進行局部調整。歷史文化名村的保護在我國受到高度重視，申報的歷史文化名村被批準后，將編制歷史文化名村規劃以促進文化名村保護。上位規劃對村莊規劃進行指導，如城鎮體系規劃、城市規劃。在國土空間規劃體系構建之前，村莊規劃、村莊土地利用規劃、村莊建設規劃、村莊整治規劃等不同規劃并存。村莊規劃對整個村域進行規劃，內容包括村域產業發展、土地利用、村域基礎設施和服務設施規劃。村莊土地利用規劃對土地開發、利用、治理、保護在空間上、時間上作出戰略性布局和統籌安排。村莊建設規劃對村莊各項建設進行規劃，包括村莊住宅、公共服務設施、供水、供電、道路、綠化、環境衛生及配套生產設施建設。村莊整治規劃以改善村莊人居環境為目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環境、提升村莊風貌為目的。傳統的村莊規劃屬于概念規劃且缺乏標準。

國土空間規劃體系的建立意味著原村莊規劃、村莊建設規劃、村莊土地利用規劃、村莊整治規劃等進行整合，實現“一本規劃、一張圖”指導規劃建設管控。鄉鎮政府負責組織編制國土空間規劃體系下的村莊規劃并報上級政府進行審批。我國中央政府并未頒布統一的村莊規劃導則，各級政府頒布相應文件以指導村莊規劃的制定和審批，如《湖南省村莊規劃編制技術大綱》《河北省村莊規劃編制導則》等，導致不同省份的村莊規劃編制有較大不同。導則是指導性文件，為部分村莊規劃不完全參照相應導則提供了可能，這樣不利于中央政府與廣大村民形成共識的治理型村莊規劃體系。我國逐步重視鄉村文化遺產保護，制定規范進行傳統村落保護。村民對于傳統村落的保護意識逐步增強，有利于保護和弘揚傳統文化，提高民族自信心，促進鄉村旅游業和經濟發展。黨的“十九大”報告提出鄉村振興方針，體現黨和國家對于鄉村發展的高度重視。鄉村振興戰略重視城鄉融合、完善農村基本經營、質量興農、鄉村綠色發展、傳承和提升農耕文明、創新鄉村治理、精準脫貧。

3 結語

我國村莊層級的國土空間規劃體系將整合村莊規劃、村莊土地利用規劃、村莊建設規劃、村莊整治規劃。英國的村莊空間規劃尚未與村莊土地利用規劃進行整合。此外，社區行動與規劃存在于村莊規劃中并能對村莊發展控制產生影響。因此，我國嘗試建立比英國村莊規劃體系更簡單的村莊規劃體系。在我國“多規合一”背景下，村莊規劃整合并不會改變提倡村民參與村莊規劃的核心思想，即村民與規劃師共同規劃空間形態及落實空間規劃要點；規劃報批前征求村民會議或村民代表會議的同意。但對于村民在村莊規劃中的全程參與只是核心思想上的倡導，即使規劃師在規劃過程中未讓村民全程參與村莊規劃編制也不違背村莊規劃制定要求，導致一些村民未及時得知村莊規劃的編制。村莊規劃基本編制完成卻遭到村民反對，規劃師或面臨漫長的協商和修改過程。

規劃審批可采用較靈活的方式，以一系列文件及客觀因素作為判斷依據。由于各國村莊規劃體系存在較多不同，學習其他國家經驗應該充分考慮我國實情。我國多規融合促進了村莊規劃的簡化與高度統一。融合后的村莊空間規劃可提高村民的參與度，尤其是參與規劃的前期編制。我國可嘗試構建更健全的各級城鄉規劃政策體系，充分保證國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級規劃政策可更好地指導村莊規劃制定。完善的規劃政策體系可促進村莊規劃充分體現各級政府及廣大人民意愿。我國也可考慮提升村莊規劃編制導則的地位，思考由國家編制統一的村莊規劃編制指導性文件，村莊規劃編制指導性文件不僅是指導與參考，而是要求遵守的相關規定。另外，規劃申請審批應把相關文件和客觀因素作為判定依據。