鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的行政干預(yù)手段、影響及啟示
——以珠海市為例

許金華

（珠海市規(guī)劃設(shè)計研究院，廣東 珠海 519000）

1 概述

鄉(xiāng)村風(fēng)貌是鄉(xiāng)村物質(zhì)形態(tài)的外部顯現(xiàn)，也是人們對鄉(xiāng)村物質(zhì)環(huán)境、文化風(fēng)俗、公眾素質(zhì)的總體印象[1]。過去我國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟增長較緩慢，鄉(xiāng)村保持著穩(wěn)定的人際關(guān)系及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，具有較強的“自組織”秩序，使鄉(xiāng)村保持相對穩(wěn)定協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)土風(fēng)貌。隨著城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)進入“資本的流動”循環(huán)體系中，鄉(xiāng)村權(quán)威關(guān)系、農(nóng)民價值觀和意識形態(tài)均發(fā)生明顯變化，然而農(nóng)村土地卻因產(chǎn)權(quán)不平等的約束而未能真正參與資本獲益，鄉(xiāng)村自身的內(nèi)在調(diào)適機制暫時失靈[2]，加之建房技術(shù)的提升和城鎮(zhèn)化發(fā)展對鄉(xiāng)土文化的沖擊，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土風(fēng)貌受到巨大沖擊，鄉(xiāng)村建設(shè)“城市化”現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村違建屢禁不止，農(nóng)房建設(shè)“貪大求洋”，對鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌造成整體性破壞。

得益于我國在中華人民共和國成立后通過鄉(xiāng)村建設(shè)實踐，使鄉(xiāng)村地區(qū)邁入政府主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村建設(shè)時代[3]。在當(dāng)前鄉(xiāng)村風(fēng)貌出現(xiàn)普遍危機時，政府能以行政干預(yù)的方式彌補已瓦解的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)約束路徑，并通過制度化、規(guī)范化的管控路徑引導(dǎo)鄉(xiāng)村有序建設(shè)，從而刺激形成新的鄉(xiāng)村建設(shè)和內(nèi)生秩序的產(chǎn)生。

2 行政干預(yù)的概念及類型

行政干預(yù)從經(jīng)濟學(xué)角度是指政府憑借政權(quán)力量，通過制定計劃、行政決定、命令、政府政策、部門規(guī)章等方式對經(jīng)濟運行主體所進行的經(jīng)濟管理方式[4]。行政干預(yù)按照干預(yù)手段可分為制度干預(yù)、直接操作性干預(yù)和政策干預(yù)。制度干預(yù)按照經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨觀點，是對社會、政治及經(jīng)濟行為制定的一系列行為規(guī)則；直接操作性干預(yù)是政府直接向有關(guān)活動置入經(jīng)濟、人力等資源，從而改變當(dāng)前活動的運行條件和環(huán)境；政策干預(yù)是通過制定行政決策和行政行為，明確任務(wù)安排、工作方式、具體措施等影響市場、企業(yè)和有關(guān)活動的運行態(tài)勢。

3 珠海市鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的行政干預(yù)手段

珠海市作為我國沿海最早實施改革開放的城市之一，快速城鎮(zhèn)化發(fā)展和園區(qū)建設(shè)對鄉(xiāng)村發(fā)展帶來巨大沖擊，加之廣東省在全國率先開展土地征用工作，極大刺激鄉(xiāng)村無序建設(shè)，在造成土地資源浪費的同時，對傳統(tǒng)風(fēng)貌的破壞也尤為嚴重。基于此，珠海市于2012年全面啟動對鄉(xiāng)村建設(shè)活動的干預(yù)，并通過不同的干預(yù)方式探索一條以政府為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌提升路徑，在歷經(jīng)多年的鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控引導(dǎo)下，鄉(xiāng)村風(fēng)貌得到大幅提升。

3.1 制度干預(yù)：構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的全流程管控制度

3.1.1 干預(yù)基礎(chǔ)：國家制度對鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌干預(yù)的基本邏輯

與鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的國家制度主要包括土地用途管制制度、宅基地分配制度和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度。土地用途管制制度劃定了鄉(xiāng)村建設(shè)活動的邊界，并限定鄉(xiāng)村合法的建設(shè)活動類型，使鄉(xiāng)村建設(shè)活動穩(wěn)定且表現(xiàn)出以村民建房為主的建設(shè)活動方式；宅基地分配制度約束了個體建房的空間范疇，控制著鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)單元和肌理；鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度則通過直接約束建設(shè)項目的高度、建筑面積等指標(biāo)干預(yù)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的整體秩序。總體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)基本形成從“土地用途-土地分配-建設(shè)活動”的完整干預(yù)，形成鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)空間的“地面管控+地上管控”，直接形塑鄉(xiāng)村人居整體環(huán)境和建成風(fēng)貌。

3.1.2 干預(yù)方式：強化對建設(shè)主體和建設(shè)行為的“地上管控”

珠海市從強化“地上管控”的角度，依托鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度拓展和完善對鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控的內(nèi)涵。

1）建立鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理的許可依據(jù) 村莊規(guī)劃是開展鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。珠海市于2012年啟動全市村莊規(guī)劃全覆蓋工作，在編制內(nèi)容上十分注重對鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色的提升，通過開展市域和片區(qū)新農(nóng)村統(tǒng)籌規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村設(shè)計和建房圖集編制，形成從“風(fēng)貌分區(qū)-分類導(dǎo)引-鄉(xiāng)村設(shè)計-個體建房”的完整風(fēng)貌規(guī)劃指引，為政府、基層和村民進行鄉(xiāng)村建設(shè)時提供細節(jié)化的、可實施的具體參考。

2）形成以風(fēng)貌為主線的全流程鄉(xiāng)村建設(shè)管控 在村莊規(guī)劃全覆蓋的基礎(chǔ)上，珠海市通過“疏堵結(jié)合”的措施對建設(shè)主體的行為流程進行規(guī)范，確保鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度的全面鋪開，并借力許可制度對建設(shè)活動內(nèi)容的干預(yù)作用，重點加強對建設(shè)風(fēng)貌的管控，構(gòu)建從“報建申請-施工建設(shè)-竣工驗收”的全流程風(fēng)貌管控路徑。該管控路徑將農(nóng)房風(fēng)貌納入規(guī)劃許可流程中的重要審批內(nèi)容和施工驗收中的重要監(jiān)管內(nèi)容，使制度干預(yù)成為長期提升珠海市鄉(xiāng)村建設(shè)品質(zhì)的重要傳輸途徑。①在報建申請環(huán)節(jié)進行風(fēng)貌管控的前期干預(yù)，除約束建房范圍、建筑面積、層數(shù)等基本要求外，增加建筑外觀管控的要求，村民可選擇由政府免費提供的多種建筑選型或自行提供設(shè)計方案，但自行提供的設(shè)計方案需經(jīng)風(fēng)格、顏色、材質(zhì)等要素審核。②在建設(shè)施工過程中，通過日常監(jiān)督和現(xiàn)場公示等手段防止建設(shè)偏差，并要求采取施工備案方式，由村民委托有資質(zhì)的施工單位或獲得省認定的農(nóng)村建筑工匠開展建設(shè)，確保建設(shè)的質(zhì)量和品質(zhì)。③在竣工驗收環(huán)節(jié)，通過核查建設(shè)風(fēng)貌與規(guī)劃許可條件的符合性來再次保證建設(shè)風(fēng)貌的執(zhí)行力度。正是基于這一全流程管控的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度，珠海市的鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌得到有效規(guī)制。

3.2 直接操作性干預(yù)：對鄉(xiāng)村整體性和個性化的風(fēng)貌保護與提升

直接操作性干預(yù)是中華人民共和國成立以來對鄉(xiāng)村地區(qū)最常采取的建設(shè)引導(dǎo)手段，具有快速見效的特點。珠海市對鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的直接操作性干預(yù)主要分為新農(nóng)村建設(shè)時期和鄉(xiāng)村振興時期。

3.2.1 以新農(nóng)村建設(shè)促進鄉(xiāng)村風(fēng)貌的整體改善

按照黨的十六屆五中全會提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)要求，珠海市開展了包括特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境宜居提升、民生改善保障、特色文化帶動、社會治理建設(shè)、固本強基工程及精神文明建設(shè)等“6+1”新農(nóng)村建設(shè)工程。這一時期的新農(nóng)村建設(shè)是以政府公共財政投入為主導(dǎo)的“快速超強干預(yù)”，尤其注重建設(shè)實施的快速見效，因此，在改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境和景觀風(fēng)貌的成效較為顯著。

3.2.2 以鄉(xiāng)村振興樣板村建設(shè)進行鄉(xiāng)村風(fēng)貌的個性提升

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，珠海市重新審視鄉(xiāng)村建設(shè)的主要問題，正視既有鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌整潔但缺乏特色精品的現(xiàn)實基礎(chǔ)和新農(nóng)村建設(shè)時期“快速超強干預(yù)”帶來的模塊化、均質(zhì)化的風(fēng)貌問題。圍繞鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)土價值的倡導(dǎo)，珠海市選取了一批具有一定風(fēng)貌特色基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村開展鄉(xiāng)村振興樣板村風(fēng)貌提升工作。此次工作不再以政府公共財政投入為主導(dǎo)，且政府行政干預(yù)的重點前置，主要包括篩選市場建設(shè)主體和鄉(xiāng)村設(shè)計團隊、制定風(fēng)貌提升規(guī)劃設(shè)計編制要求、嚴格把關(guān)EPC規(guī)劃-設(shè)計環(huán)節(jié)，開發(fā)建設(shè)投入則由具體建設(shè)主體承擔(dān)。通過采取1個國企捆綁1個鄉(xiāng)村的形式開展鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌的精細挖掘，結(jié)合鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目的同步植入，本輪的建設(shè)性干預(yù)取得了較為明顯的成效，尤其是市場主體對鄉(xiāng)土資源價值變現(xiàn)的能力，使鄉(xiāng)村風(fēng)貌的提升不再只是表象式的孤芳自賞，而開始成為可帶來旅游經(jīng)濟收入的功能性價值認同。

3.3 政策干預(yù)：夯實鄉(xiāng)建技術(shù)，激勵多方參與

政策干預(yù)是制度干預(yù)和直接操作性干預(yù)在推進過程中的必要保障，珠海市在建立鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌管控制度和開展直接操作性干預(yù)中，亦通過制定與鄉(xiāng)村建設(shè)主體、鄉(xiāng)村建設(shè)活動相關(guān)的政策來限制或激勵鄉(xiāng)村建設(shè)態(tài)勢。

3.3.1 基層鄉(xiāng)建政策

為順利推進鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作，確保鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控的執(zhí)行效果，珠海市從強化基層專業(yè)技術(shù)力量的角度，開展“規(guī)劃師下鄉(xiāng)”和農(nóng)村建筑工匠管理工作。“規(guī)劃師下鄉(xiāng)”通過扎根村鎮(zhèn)，開展現(xiàn)場宣傳、技術(shù)服務(wù)和咨詢、跟蹤重點項目、協(xié)助鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理等工作，建立了政府與村民之間的強勁紐帶，為鄉(xiāng)村規(guī)劃落地、指導(dǎo)和監(jiān)督風(fēng)貌管控工作發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村建筑工匠則是保障農(nóng)村建房質(zhì)量和建房效果的關(guān)鍵，珠海市將農(nóng)村建筑工匠納入管理系統(tǒng)，與鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度進行銜接，要求獲得省認定的農(nóng)村建筑工匠方可承接村民建房業(yè)務(wù)，激勵了鄉(xiāng)村建筑工匠職業(yè)技能提升的訴求，同時通過定期開展培訓(xùn)考核提升了農(nóng)村建筑工匠整體的隊伍素質(zhì)和能力，確保了鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控的執(zhí)行水平。

3.3.2 市場引導(dǎo)政策

從行政干預(yù)的起因來看，只有建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，解決農(nóng)村土地利用效率問題，才能以市場的運行機制和價值風(fēng)向來激發(fā)鄉(xiāng)土風(fēng)貌重獲鄉(xiāng)村社會認同，從而從根源破解風(fēng)貌問題。珠海市在解決農(nóng)村土地利用效率問題方面，除開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地制度改革引入市場盤活鄉(xiāng)村建設(shè)空間外，還通過開展“點狀供地”等政策解決鄉(xiāng)村振興旅游項目落地和用地成本問題，大幅拓寬了社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)的渠道，激發(fā)了農(nóng)村建設(shè)用地的活力，使得鄉(xiāng)土價值的增值收益得到大幅提升，喚醒了村民對鄉(xiāng)土風(fēng)貌的自發(fā)認可。

4 珠海市鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌行政干預(yù)的影響與啟示

4.1 影響框架

從珠海市鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的3種干預(yù)手段來看，制度干預(yù)能有效規(guī)制具體鄉(xiāng)村建設(shè)活動，并引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)依法依規(guī)開展，奠定鄉(xiāng)村建設(shè)長效、穩(wěn)定的行為規(guī)制；直接操作性干預(yù)是政府快速發(fā)起、快速見效的鄉(xiāng)村建設(shè)事件，能夠彌補制度性干預(yù)時效長且難以觸及既有建設(shè)風(fēng)貌問題的局限，對鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌產(chǎn)生整體性、大規(guī)模的影響，形成以政府意志為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)參照；政策干預(yù)是鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控制度推進過程中的補充手段，并可確保建設(shè)性干預(yù)和保護性干預(yù)的有效實施，珠海市特色化的政策干預(yù)形成了鄉(xiāng)村的建設(shè)激勵，一方面激勵鄉(xiāng)村建設(shè)主體多方參與；另一方面提升鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)水平，保證了鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的執(zhí)行效果。

4.2 影響效果

從珠海市鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌干預(yù)的目標(biāo)結(jié)果來看，珠海市既形成“長久式”的風(fēng)貌管控規(guī)則，又循序開展了“間歇式”的風(fēng)貌建設(shè)事件，在多樣的行政干預(yù)手段下鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌得到有效改善。全市“兩違”情況自2012年以來實現(xiàn)零增長，報建宗數(shù)年均增長30%，全市145個鄉(xiāng)村被評為省級衛(wèi)生村，并涌現(xiàn)一批具有風(fēng)貌特色的鄉(xiāng)村振興樣板村。但也要看到，由于鄉(xiāng)村風(fēng)貌的改善較大程度上依賴政府管控，是一種“家長式”的管理模式，其管理成本較高。雖然通過政策引導(dǎo)在不斷強化基層力量和市場帶動，但鄉(xiāng)土風(fēng)貌目前仍是政府層面的倡導(dǎo)，而未真正成為村民自發(fā)的首選。

5 結(jié)語

行政干預(yù)對于傳統(tǒng)“自組織”的鄉(xiāng)土社會而言，是一種強制性甚至具有沖突性的外在推動，尤其是針對風(fēng)貌這一極具自發(fā)性和主觀性的價值判斷而言，但在缺乏鄉(xiāng)村“能人”、社會精英帶動的鄉(xiāng)村建設(shè)進程中，鄉(xiāng)土風(fēng)貌的功能性價值和約束性路徑均已切斷，對鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌開展全面干預(yù)，可視為是對鄉(xiāng)村“自組織”秩序缺失帶來的鄉(xiāng)村建設(shè)活動失序的一種補救措施。或許未來在市場參與的影響下和鄉(xiāng)賢精英的帶動下，鄉(xiāng)村社會會產(chǎn)生新的組織秩序重新自發(fā)約束鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌，而彼時行政干預(yù)對鄉(xiāng)村風(fēng)貌的影響作用也將由全面干預(yù)轉(zhuǎn)為有限引導(dǎo)，并在管控內(nèi)容上會逐漸弱化和彈性化[5]。但不論是在當(dāng)前鄉(xiāng)土風(fēng)貌喪失的大背景下還是在未來鄉(xiāng)村要素參與自由流動和充分競爭的成熟市場機制下，行政干預(yù)作為行為規(guī)制，其具有的規(guī)范性操作、法制性地位對鄉(xiāng)村建設(shè)行為和自組織秩序的產(chǎn)生將起到一個良性的引導(dǎo)，亦是十分關(guān)鍵且有效的。