城市治理怪圈的現狀、問題及對策研究＊

沈月煬，許嘉麗，張嘉楨，鄭青青

（內江師范學院政治與公共管理學院，四川 內江 641100）

0 引言

自1949年以來，城鎮化跟隨經濟發展的腳步不斷推進。據《中國農村發展報告2020》，預計到2025年我國城鎮化率將達到65.5%。城鎮化縱深推進與“城市群”發展是我國城市的未來發展趨勢。城市作為社會工業生產與商業活動的主要空間，劃定了多數社會行為的邊界。城市管理作為多主體參與、多方位協調的一種疏通城市功能、維持城市秩序的活動，具有高度的復雜性。“整治-回潮-再整治”的城市治理怪圈的產生在一定程度上是由于城鎮化進程加快，城市人口聚集，人與城市發展的步伐失調。因此，必須從產生城市問題的本源出發，探究可行、有效的措施，打破“循環治理”的怪圈，建設人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。

1 “怪圈”現象產生的原因

1）產業升級優化導致進城務工人員就業難 改革開放后，勞動力集中的領域從第一產業轉到第二、三產業。城市的正常運行需要大量的勞動力，但是城市的資源是有限的。近年來，隨著產業結構調整，企業對雇員的要求更高。由于文化水平限制、薪資福利待遇不合期望、城市排外心理等多種因素，涌入城市的部分務工人員找不到滿意的工作，加之流動攤販準入門檻低，對文化程度和技能掌握沒有嚴苛的要求，很多人以此謀生。與個體戶相比，流動攤販缺乏營業執照、門前三包等約定的約束，這在一定程度上造成了因流動攤販產生的城市衛生及管理問題長期存在。

2）城市管理具有人治色彩 以政府為主導可以集中各種資源辦大事，在特定時期可以跨越規則的壁壘。“全民參與”“公共治理”在落地生根的過程中，大部分地區仍舊是“權威為主導，民眾自愿參與”的管理模式。大多數情況是市民被動地參與城市治理的各項活動。民眾參與城市治理活動沒有自主意識支持，這樣的行為是難以長久的。

3）保障機制欠缺 社會保障體系中的失業保險可以防范失業風險，減少流動攤販數量。失業風險較高的農村外出務工人員和找不到工作的應屆大學生，因為達不到參保資格不能領取失業保險金，失業保險供求矛盾突出。失業保險金只能保障失業人員的基本生活，但找工作過程中的通信、交通、信息等費用，失業保險金不能負擔。失業保險的領取條件苛刻、供求結構不平衡、保障水平低等使失業人員享受不到失業救濟金、再就業等社會保障服務。這在一定程度上阻礙失業者再就業，加快失業者向流動商販、無業人員轉化。

4）管理體系不完善 城市管理通常置于公共管理領域，政治學、行政管理學等學科強調城市管理在公共管理領域的共性，而忽視了城市管理專業的個性。缺乏系統的理論和合法的規章指導城市管理實踐活動。城市管理行政執法局的授權法源是《行政處罰法》《行政強制法》，其設立法源是《城市管理執法辦法》。城市管理缺乏獨立的上位法對其進行引導與制約。城市管理者業務能力與知識儲備不足，城市管理執法人員專業素養較低，缺乏配套機制與長效管理機制，城市管理者不能與市民進行有效的溝通，導致“怪圈”現象的出現。

2 “怪圈”現象引發的問題

1）城市面貌問題 城市管理主體通過確定城市風格、統一城市建筑顏色等方法改善城市的容貌。但是在城市治理效果回潮的過程中，城市出現不符合城市風格設定、違反城市規劃的城市建筑。例如街道店鋪廣告牌在治理中與城市風格協調，但治理過后由于店鋪使用權轉讓、廣告牌內容更新維護等情況再次將顏色圖案進行更新，這在一定程度上破壞了統一的城市面貌。或者商家片面追求新、奇，修建與城市風格不和諧的建筑。除了城市外部面貌，城市居民的精神面貌也受到“治理-回潮-再治理”這一城市治理“怪圈”的影響。市民在治理期間經過宣傳教育，各方面都得到極大的改善，城市居民的精神文明得到豐富。但治理過后，市民闖紅燈、亂扔垃圾等不文明行為復現。

2）環境衛生問題 城市環境衛生問題可以分為2個方面。一方面主要是流動攤販經營活動造成的亂扔垃圾與地面污漬問題。流動攤販是城市治理中的頑疾，流動攤販的靈活性容易導致城市治理失靈。在城市管理執法局開展專項治理時，攤販流動現象得到很好的抑制，但是專項治理活動結束后，流動攤販又出現在街道上造成地面衛生問題。另一方面是城市水環境污染問題。水具有流動性的特點，空氣污染、生活生產、固體垃圾堆放、運輸等各個環節中都可能產生水體污染。因此，水體治理辦法需要具體問題具體分析。相關政府部門對水體環境治理在其職能范圍內沒有統籌全過程，同時，水體環境治理的權責劃分不清和缺乏聯動機制造成了城市水環境質量時好時壞。

3）居民信任危機 良好的政府公信力是城市政府合法性和權威性的重要來源。在城市文明方面，城市管理者對市民的不文明行為進行多次短時間、大規模的治理活動。這種反復性、間斷式的治理行動不能營造穩定的精神文明環境，不利于城市居民養成文明習慣。在市民認同方面，不見成效的城市治理活動導致市民對城市治理喪失信心，認為城市治理活動就是短時間的“瞎折騰”。在組織凝聚力方面，基層干部對城市治理失去信心，認為城市治理活動就是在繁重的常規工作之外的額外“增負”。“怪圈”現象引發的信任危機嚴重影響政府的公信力與權威性，降低了城市居民的居住幸福指數和對公共服務的滿意度。

4）現代化進程的阻礙 城市治理“怪圈”現象出現的本質是治理活動過于重視“高效率”，卻沒有保證“高質量”。治理活動可能在短時間內有明顯的效果，但是從長期來看治理實踐容易陷入“整治-回潮-再整治”的城市治理怪圈。城市治理的“怪圈”現象阻礙了具有中國特色的治理體系和治理能力現代化：①反復對一個問題展開治理活動降低公共資源的配置效率；②無效治理、低效治理會大大降低城市居民生活的幸福感、歸屬感與滿意度；③治理過程當中“治標不治本”容易造成公權力跨越規則界限無序膨脹，制約社會主義法治現代化進程，阻礙依法治國方略的推進。

3 解決“怪圈”現象的方法與措施

1）完善管理機制，規范執法方式 ①從管理體制出發，建立高效透明的公開機制，使社會清楚了解城市管理的相關規劃與信息，從而打破城市管理主體與市民間的隔閡，緩和雙方關系，并且定期更新官方網站內容，將治理程序、工作步驟等進行反饋；②通過建立嚴格的績效機制，防止貪腐現象的出現，獲得社會的信任，建設服務型政府；③針對違規執法做出處罰，規范執法者的執法過程與行為。

2）落實網格化管理措施，優化數字城管系統 要依托原有網格管理模式，合理、精細劃分單元網格范圍。同時對網格員進行嚴格培訓與考察，通過集中培訓以及每日工作反饋會議，指導網格員靈活運用現代數字城管系統進行工作。同時優化現有數字城管系統，安置監控攝像頭，輔助運用5G技術，擴大對城市的監控范圍，并對違規數據進行處理、記錄，以輔助城管執法人員對識別到的違規行為主體進行警告。

3）嚴格管理經營主體，著重強調依法管理 利用“城管通”以及數字化城市管理系統，以微信小程序等方式，將智能設備登記作為輔助手段。所有流動攤販等類似經營主體，通過利用網格管理員流動巡邏時對發現的攤販進行通信設備注冊，并根據季節和時間段劃分符合攤販一定利益的販售流動場所，固定售賣位置并根據時間安排，使各類經營主體的經營行為有效和合理化。對于所有占道經營主體，要嚴格落實與強調法律責任與義務，不得占用公共場所經營。

4）推動城市文明宣傳，加強居民素質教育 堵不如疏，預防是將問題扼殺在萌芽階段的最好方法。從短期來看，外來人員落戶城市需經過城市守則公約的短期培訓，以提高城市公民的綜合素質。從長期來看，可以將城市文明行為納入社會公德教育的范圍。城管執法局等城市治理主體共同推進“城市文明進校園”“優秀文明市民評選”等活動。充分利用現代社交平臺，短信通信等手段加強城市文明建設，在潛移默化中提高城市公民的素質，從根本上解決城市文明問題。

4 結語

城市管理“怪圈”現象的產生在一定程度上是由經營主體和管理主體間的雙向障礙導致。經營主體抑或是市民依然對目前城市的發展情形不夠了解，無法適應城市化進程，加之管理主體存在一定的管理問題。針對以上問題，可以通過科技的輔助和合理的人文規定破除這個”怪圈”。希望在不遠的將來能夠讓城市化不再是邊界城市化，而是文化城市化、文明城市化。