國土空間規劃體系下的綜合交通規劃轉型思考

伯 婷

（上海砼森建筑規劃設計有限公司，上海 200433）

0 引言

2019年5月印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的意見》明確指出，多規合一是國土規劃的指導思想，要從頂層設計角度出發保證空間治理體系的整體性和系統性。此國土空間規劃體系的發布與實施，標志著我國各類空間規劃“分治”現象、各自為政局面的徹底終結，為我國國土空間規劃提供了綱領性的文件指導。綜合交通規劃是國土空間規劃體系中的重要組成部分，在綜合交通規劃體系建設中要以國土空間規劃體系為指導，明確國土空間規劃體系對綜合交通規劃提出的新要求，進而制定綜合交通規劃在規劃觀念、體系構建、組織管理與建設格局方面的轉型策略。

1 國土空間規劃體系對綜合交通規劃的要求

1.1 與國土空間總體規劃編制協同

國土空間規劃體系中明確了各專項規劃的法定定位、規劃之間傳導機制等內容，形成了多專業協同規劃的空間治理局面。在國土空間規劃體系下，要求綜合交通規劃必須與國土空間總體規劃編制相協同，不違背總體規劃的強制性內容，并且確保綜合交通體系符合國土空間布局中的各類詳細規劃，實現綜合交通規劃與其他專項規劃的有效銜接，從而提高綜合交通規劃體系建設質量[1]。

1.2 重視自然資源保護與開發

國土空間規劃是各類開發建設的指導依據，其中包括對綜合交通建設的指導。在國土空間規劃體系下，要求綜合交通規劃必須重視自然資源保護與開發工作，結合各地區自然資源現狀明確保護與發展的總體思路，確定綜合交通規劃中生態文明目標、高品質生活目標和現代化治理目標，從而發揮出綜合交通規劃在國土空間規劃中的重要作用，促進國土空間可持續發展。

1.3 建立逐級深化落實框架體系

綜合交通規劃屬于專項規劃，既要符合國土空間體系的強制性要求，又要建立起逐級深化落實編制的框架體系，有效約束和指引詳細規劃的落實。在國土空間規劃體系下，綜合交通規劃要遵循“誰組織編制，誰負責實施”的原則，構建起集規劃編制、審批、監督、執行于一體的責任體系，并要求綜合交通規劃符合相關技術標準體系規定，使不同層級、不同地區的規劃能夠在統一的基礎信息平臺上完成，進而保證綜合交通規劃的編制質量。

2 國土空間規劃體系下的綜合交通規劃轉型策略

2.1 綜合交通規劃觀念轉型

綜合交通規劃要以國土空間規劃體系為指導，根據國土空間規劃體系中的相關要求，轉變規劃思維方式，重新確立規劃的價值觀念，確保規劃成為交通建設的可執行依據。規劃觀念轉型體現在以下方面。

1）樹立生態保護觀念 綜合交通規劃要堅持生態保護優先的原則，以可持續發展理論為指導，以生態文明建設為目標，在綜合考慮綠色生產生活要求的基礎上編制規劃。

2）樹立全域一體化觀念 綜合交通規劃要從全域、全要素的角度出發建立規劃體系，將綜合交通規劃提升到國土空間規劃的戰略高度，形成覆蓋全層級的交通規劃系統。

3）樹立協同發展觀念 綜合交通規劃要堅持空間協同開發與建設，在規劃中充分考慮各類開發的需求，使區域內的綜合交通規劃滿足國土空間規劃的總體性要求。

4）樹立人本觀念 綜合交通規劃要樹立以人為本的思維觀念，從交通安全性、舒適性、智能性、便捷性、綠色性等層面出發進行規劃，充分考慮人對交通發展的需求。

2.2 綜合交通規劃體系建構轉型

在國土空間規劃體系下，要轉變傳統綜合交通規劃體系中各項詳細規劃相互割裂的做法，避免出現城市交通規劃忽視城市邊界規劃的問題。綜合交通規劃要根據國土空間規劃體系中的指導性要求，基于“五級三類”體系對綜合交通規劃體系進行重構，促進規劃體系轉型發展。具體轉型策略如下。

1）構建“五級三類”規劃體系框架 綜合交通規劃的五級包括國家、省、市、縣、集中建設區的綜合交通規劃，三類包括綜合交通規劃、交通專項規劃和交通詳細規劃，在框架體系中要逐級分解和層層落實規劃任務。

2）擴充規劃內容體系 綜合交通規劃內容要在原有規劃內容的基礎上，一方面基于全域規劃層面納入省、市、縣的綜合交通系統管控內容，另一方面基于全要素管理層面集合航運、航空、地下交通管控內容。

3）形成規劃標準協調體系 綜合交通規劃要求對接同級別的國土空間規劃要求，依托國土空間規劃完善編制體系，對不同層次的綜合交通規劃制定執行細則，確保各層級的綜合交通體系與同級別的國土空間規劃內容相協調。

4）構建規劃指標體系 綜合交通規劃要與政府規劃、治理規劃相結合，以政府政策導向為指引制定規劃指標，增強規劃編制的可操作性，并對規劃成果進行評估。

2.3 綜合交通規劃組織管理轉型

在傳統的綜合交通規劃體系中，存在規劃價值理念偏頗、管理體制不完善、規劃評估環節缺失、規劃重規模輕質量等問題，導致綜合交通規劃與實際建設脫節，難以滿足國土空間規劃要求。而在國土空間規劃體系出臺實施后，綜合交通規劃要從編制、審批、評估環節入手推進規劃體系轉型，使綜合交通規劃與國土空間規劃協同運行、協同發展。具體轉型策略如下。

1）規范編制流程 綜合交通規劃要在國土空間規劃前深入區域中開展實地調研活動，掌握城市功能格局、經濟增長與空間結構的關系，收集充足翔實的調研資料，在編制城市總體規劃的同時編制城市綜合交通規劃，以保證規劃編制質量。在全國綜合交通規劃編制完成后，編制交通專項規劃，包括國家、省級、市域、縣域、重點地區的鐵路、公路、機場、航道、港口、停車等專項規劃。同時，在綜合交通規劃編制中要貫徹落實綠色交通發展理念、低碳經濟理念，做好中長期綜合交通規劃的頂層設計。

2）加強編制審批 綜合交通規劃、專項規劃以及詳細規劃要由所在區域的本級或上級交通主管部門、規劃主管部門、建設主管部門進行審批。如省級綜合交通規劃、交通專項規劃和跨縣市交通專項規劃，要由省發改委、省鐵路公司、省交通運輸廳、省自然資源和規劃廳負責審批。在審批過程中，要核對專項規劃內容是否與國土空間規劃相符，將審批通過后的專項規劃納入同級國土空間基礎信息平臺，全面落實“一張圖”管理。

3）加強動態評估 綜合交通規劃要根據國土空間規劃體系中對國土空間規劃定期評估的規定，建立起與國土空間規劃同級別的動態評估機制，提高綜合交通規劃編制質量與效率。在動態評估中，綜合交通規劃要借助國土空間基礎信息平臺采集數據信息，構建起動態信息評估指標體系，根據評估指標得出評價結果，為政府決策提供依據，實現交通規劃與城市建設的協同發展。在綜合交通評估中，要納入與資源環境承載力相關的評估指標，深化綜合交通規劃對資源環境的科學認知，為構建起人與自然和諧共存的生態型國土空間開發格局打下基礎。

2.4 綜合交通規劃建設格局轉型

綜合交通規劃要明確國土空間規劃體系下的建設任務，推進我國交通發展方式向綠色交通轉變，全面提升綜合交通發展的質量和效率，實現綜合交通規劃建設格局轉型。在建設格局轉型中，綜合交通規劃要基于國土空間規劃戰略發展的高度確定轉型方向。具體的轉型策略如下。

1）建設全球化交通體系 綜合交通規劃要加快全球化交通體系的建設速度，不斷加大沿海交通樞紐的建設力度。如在東部沿海地區建設國際航運中心、國際航空樞紐等。在此基礎上，對內陸國際樞紐進行統籌，解決多極化問題，實現分工協作的目標。如可在武漢等內陸中心城市培育全球性樞紐，借此來實現不經沿海與全世界直接交流的目標。要與周邊國家強化交通聯通，建設多層次的國際交通體系，以此來增強與周邊國家的社會經濟聯系。

2）建設密度差異化區域交通系統 綜合交通規劃要將重點放在差異化區域交通系統的建設上，根據東部地區未來對交通的需求，發展航空和鐵路，不斷優化空域環境，開發與東部地區實際情況相符的空管系統，解決空域資源的瓶頸問題。打造以高鐵為骨干網絡的沿海運輸通道，積極發展聯合運輸，將公路運輸向水路運輸和鐵路運輸轉移。針對地廣人稀的地區，可大力發展航空運輸，對于處在培育期的中西部城市，則應對城際軌道進行有序推進，避免過度超前。

3）建設多元化包容性交通體系 綜合交通規劃要建立國家旅游休閑交通體系，借鑒國外成功的經驗，依托我國的歷史文化、自然景觀等要素，構建多層次旅游休閑交通系統，并依托社區生活圈，構建全齡友好的城鄉交通系統，借此改善人群的出行環境。

3 結語

綜合交通規劃要以國土空間規劃體系為藍本，轉變傳統的綜合交通規劃思維方式，促進規劃觀念、規劃編制、規劃審批、規劃評估、規劃格局順利轉型，確保綜合交通規劃體系與國土空間規劃體系有效銜接，使綜合交通建設順應國土空間治理改革的新形勢，從而全面提升各類規劃的整體效率，充分發揮各類規劃對經濟社會發展的促進作用。