園區開發項目投資建設模式探討

■中信工程設計建設有限公司 王赟

產業園區作為產業集群的重要載體和組成部分，已經成為各地區區域經濟發展的重要助推器。但園區開發涉及到的建設項目內容多、范圍廣、周期長，因此投資規模大，資金需求大，還經常面臨各種政策調整、各類項目風險收益差別明顯等問題。如何在園區開發項目中策劃選擇合適的投資建設模式，解決園區開發的頂層設計問題至關重要。

本文介紹產業園區及園區開發項目的概念、內容及特點，通過對園區開發投資建設多種模式的比較，提出園區開發項目投資建設模式的策劃重點，對園區開發項目需重點關注的問題進行分析和說明，并為新形勢下園區開發項目探索建立多元投資建設模式提供行之有效的建議。

產業園區及園區開發項目

1979年，深圳蛇口工業區作為中國第一家產業園，拉開了我國產業園區建設的序幕。經過40余年的穩步發展，產業園區在全國各地展開布局，各式各樣的創意產業園、高新開發區不斷涌現，在數量和經濟規模上均取得了矚目成績。產業園區作為產業集群的重要載體和組成部分，在現代化經濟體系建設中越來越受到重視。產業園區作為區域經濟發展的龍頭，對外開放、招商引資、管理創新的載體，是區域經濟發展、產業調整升級的重要空間聚集形式，在聚集創新資源、培養新興產業、推動城市建設等方面發揮了重大作用。

產業園區及園區開發項目的內涵

產業園區指在一定的產業政策和區域政策的指導下，以土地為載體，通過提供基礎設施及綜合配套服務，吸引特定類型、特定產業集群的內外資企業投資建廠，通過資本、產業、技術、知識、勞動力等要素高度集聚，增強產業競爭力，并向外圍輻射的特定區域。土地性質一般為非居住用地、商服用地，以工業、物流基礎、教育科研、文化設施、體育等用地為主。產業園區涵蓋范圍很廣，包括工業園區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區以及各類特色產業園區。而園區開發項目就是在產業園區內進行統一的征地補償與拆遷安置，并進行道路橋梁、市政管網、學校醫院等配套設施建設，形成城市功能完善、基礎設施完備的產城融合發展區域，為當地經濟社會發展提供土地及設施載體。

園區開發項目的內容

園區開發項目一般包括園區的規劃設計、土地整理儲備、基礎設施建設運營和產業人口導入等。策劃規劃設計包括整合國際、國內相關產業規劃資源，深入研究產業發展機遇與方向，為園區制定精準的產業發展規劃，并為后續規劃設計和產業招商提供依據和方向，推動園區價值增長預期。土地整理和拆遷安置是指按照相關規劃和項目建設需要，完成土地整理和拆遷安置工作，保障園區后續建設和運營，為園區發展奠定基礎。基礎設施及公共設施建設是為園區內道路、供水、供電、排水、通信、綠化等基礎設施以及產業發展中心、配套生活設施等公共配套項目的建設，保證入園企業全方位生產生活需求，為園區后續發展提供保障。基礎設施運維及公共服務包括園區物業管理、公共項目經營與維護、基礎設施維護，保障園區公共功能正常發揮、園區企業日常生產良性運轉。

園區開發類項目的特點

園區開發類項目建設范圍廣、建設內容多，因此投資規模往往金額巨大，在園區初始開發時期對資金的需求集中且量大。同時，由于園區開發項目需要提供沒有明顯收益的公共基礎設施和公共服務的功能，而園區企業的培育和土地增值需要一定的時間，因此，園區開發類項目通常開發周期長、資金回報期長。另外，園區內土地性質多樣，業態分布多樣，各類項目風險收益差別較大。

園區開發項目的主要投資建設模式

經過40多年的發展，各級地方政府因地制宜，根據國家引導和市場需求情況，積極探索，大膽實踐，已經形成多種較為成熟的開發模式。從市場開發主體來看，我國產業園區開發模式可分為政府主導開發模式、企業主導開發模式、政企合作開發模式三大類。

政府主導開發模式

這是目前中國各級地方政府最常使用的產業園區開發模式。一般采取由政府派出機構的管委會或由政府出資設立開發公司來主導園區的開發并負責園區管理，園區管控者既是管理者又是開發商。在地方政府主導下，做出園區規劃并組成開發機構，通過制定相關產業支持政策、稅收優惠條件，營造園區與其他產業地產項目所具備的獨特優勢，然后通過招商引資、土地出讓等方式引進符合相關條件的產業發展項目。

在這種模式下，資金主要來源于財政預算資金、政府舉債以及開發公司的融資，社會資本僅負責項目建設。典型的實施模式有政府購買服務、EPC、EPC+運維和施工總承包。這種開發模式的優勢是可以利用政府權威協調各種社會資源和關系，有利于爭取到各種優惠政策，在招商引資中有利于消除投資商的顧慮，資金來源于財政資金，可以讓園區開發迅速啟動，彌補開發初期資金不足及不易吸收社會資本的問題。缺點是易存在“小政府、大社會”的弊端，政府容易為了政績，不顧經濟效益，盲目大干快上，財政資金的有限性也易導致園區開發進程受阻。

企業主導開發模式

這種模式一般由一家企業負責園區的綜合管理與開發。最典型的案例如由招商局集團開發的深圳蛇口工業區。通常由某個產業領域具有強大綜合實力的企業，營建一個相對獨立的產業園區；在自身企業入駐且占主導的前提下，借助企業在產業中強大的凝聚力與號召力，通過土地出讓、項目租售等方式引進其他同類企業的聚集，實現整個產業鏈的打造及完善主體企業引導模式。按照主導企業的類別，可分為：產業企業主導模式，如上海石化工業園區、聯想集團的大慶科技城等；地產企業主導模式，如金融街園中園、綠地集團濱湖國際總部產業園等。按照出資企業的性質劃分，可分為：國有企業主導模式，如招商局集團的蛇口工業園區；民營企業主導模式，如深圳的天安數碼城民營科技園；外資企業主導模式，如上海的漕河涇微電子高技術開發區；聯合企業主導模式，如浦東金橋出口加工區等。

在這種模式下，項目資金主要來源于企業，將政府投資項目轉變為企業投資項目，或使用財政資金的企業投資項目。典型的實施模式有F+EPC、政府授權、股權合作和產業招商。這種模式的優勢是完全按照市場經濟規律運作，資金由社會資本投入，市場敏感度高、運作效率較高，但也存在開發企業過于考慮經濟效益忽視社會效益，開發企業承擔部分社會管理職能，負擔過重的情況，對開發企業的資金實力、運作能力要求很高。

政企合作開發模式

政企合作開發模式介于前兩種模式之間，政府負責研究制定產業政策、產業規劃、發展戰略、促進產業結構優化等，企業負責實施園區項目的具體設計、建設、運營等，政府和企業在責權利及風險上按約定的規則進行分擔。這種模式充分發揮了政府和社會資本各自的資源與創新優勢，兼顧了經濟與社會的全面發展，實現了優勢互補。典型的實施模式有PPP模式、特許經營模式等，典型案例有華夏幸福與河北固安縣政府以PPP模式開發的固安新興產業示范區。

近年來，隨著中央連續出臺去杠桿相關政策，嚴控地方政府負債，地方政府融資渠道收窄，傳統的由政府主導的園區開發模式面臨嚴峻挑戰。這種情況下，政府轉而尋求社會資本參與到園區開發過程中，PPP模式得到大力發展。PPP模式下，項目融資由社會資本與政府方出資代表成立的合資公司負責，政府每年根據績效考核結果付費。這種模式既提高了融資效率，減輕了財政負擔，由于社會資本的參與和績效考核的監督評價機制，還提高了產業園區的建設管理水平，有利于實現公共產品和服務的多元化供應，推進供給側結構性改革。

園區開發項目投資建設模式的策劃

盡管我國產業園區的發展取得了矚目成就，對國家經濟的發展作出了重大貢獻，但由于各產業園區運作效率不一，產業園區發展情況千差萬別，運作良好的產業園區成功拉動地方經濟發展，也存在部分產業園區大量空置，造成資金資源浪費的現象。筆者認為，園區開發項目投資建設模式的策劃與選擇在園區開發建設過程中發揮著至關重要的作用。適宜的投資建設模式既能滿足投資建設的資金需求，還能提升建設效率，帶來經濟效益和社會效益，但是沒有一種投資建設模式是萬能的，必須因地制宜、與時俱進，根據當時當地的園區具體情況具體分析。做好園區開發項目投資建設模式的策劃，需從以下幾個角度充分考慮。

園區項目的開發體量和開發規模

一般來說，如果園區項目開發面積大、投資規模巨大、投資建設強度高，會導致單一企業很難勝任，不宜由企業主導開發，應該充分發揮政府的主導作用，由政府擔當主要的開發責任，再根據具體項目適度引入企業投資。如果是在較大規模的產業園區內再劃分為若干小的園區進行建設，則可以考慮引入企業主導的開發模式，或者考慮政企合作共同開發，由企業或者政企合作成立的項目公司獲得園區土地使用權后向銀行申請園區建設貸款進行投資建設。

園區內不同項目是否具有經營性

對于非經營性項目，如公共市政道路、公益性設施等，具有無償使用的特性，不能在建成后產生經營性收入和現金流，因此也無法市場化運作。針對這類項目的投資建設，更多的是依賴財政資金統籌，可采用政府發行一般債或者平臺開發公司發行債券及籌措信貸資金后，再采用EPC模式進行建設。如果地方政府的一般公共預算收入較高，也可采用PPP模式中的純政府付費模式進行投資建設。而對于經營性項目或者準經營性項目，項目建成后能產生一定的收入和現金流，如污水處理廠，供電供暖項目，收費隧道、停車場，可以收取租金的廠房公寓倉儲設施等，這類項目可以吸引到社會資本投資建設，適宜采用PPP模式中的使用者付費模式或者可行性缺口補助模式。如果地方政府有舉債額度，可申請通過發行地方政府專項債的模式籌集建設資金后再以EPC模式建設。此外，還可以考慮將經營性項目與非經營項目適度打包，只要能夠滿足項目整體現金流覆蓋的相關要求，PPP模式或者發行地方政府專項債+EPC模式都是可以采用的投資建設模式。

園區內不同項目的建設特點

通常來講，園區開發中包含市政基礎設施項目、農林水利項目、交通設施項目、工業廠房項目、公共基礎設施項目、保障房項目及住宅開發項目等。不同種類的項目在建設程序、施工難度、技術要求、管理能力方面都有很大的差異性。例如，對于工程難度較高、專業性較強的電力設施項目，適宜采用EPC模式建設，保障項目建設的安全性和專業性。而對于建設范圍廣、協調部門多的項目，可采用代建模式，發揮專業項目管理公司的工作經驗和社會資源。

確定園區開發項目投資建設模式需重點關注的問題

做好園區項目的規劃和區域內資產資源的梳理

當前，不少產業園區存在定位不清、同質化嚴重、園區招商困難、園區內產業協同性不夠等諸多問題。因此，必須重視產業園區的前期規劃，從戰略、功能、資源稟賦、地域特點、人才結構等各個維度充分考慮。優秀的產業園區規劃，不僅包括戰略規劃、產業規劃、空間規劃，還包含招商規劃、項目規劃和投融資規劃的系統性規劃。尤其需要注意的是，招商引資必須與規劃充分融合，突出規劃引領，明確園區產業定位和發展方向。同時，有必要對區域范圍內的存量土地資源進行梳理，對區域內土地類型進行全面摸排，切實提高土地利用效率，完善園區功能。另外，還要對園區內可提供的各項優惠政策做充分挖掘，在規劃階段就要對園區內各種項目的投資融資途徑加以考慮，科學合理地確定項目投資規模。

投資建設模式要適應外部環境的發展與變化

產業園區歷經40多年的發展，在不同的發展時期，采用的投資建設模式也有很大變化。有些投資建設模式因為不符合宏觀環境的需要，已經被政策禁止或限制使用，成為了歷史。有些投資建設模式因為順應形勢，適合發展需要，開始大放異彩。近年來，隨著地方政府債務規模不斷增加，防范化解財政金融風險，化解地方政府隱性債務問題，一直是黨和政府著力解決的問題。因此，在考慮投資建設模式時，必須要注意是否符合國家的政策導向。

一是有增加地方政府隱性負債風險的投資建設模式受到越來越多的限制。2012年以前，BT模式是產業園區政府主導投資建設模式的主流模式，而隨著《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）等文件的發布，BT模式基本無法得到金融機構的融資，逐漸失去市場。2017年，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）以及《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）等一系列去杠杠政策相繼發布后，地方政府融資渠道收窄，政府購買服務模式被以負面清單的方式進行了限定。《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（保監發[2021]15號）發布后，要求銀行保險機構不得對承擔地方政府隱性債務的客戶新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資，不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資，不得提供以預期土地出讓收入作為企業償債資金來源的融資。隨著這些文件的出臺，以F+EPC和ABO模式進行園區開發的項目已基本無法獲得項目融資，這些模式的運用和落地也勢必會受到影響。

二是能有效化解地方政府隱性負債風險的投資建設模式受到越來越多的政策支持。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《財政部關于印發〈2015年地方政府專項債券預算管理辦法〉的通知》（財預[2015]32號）發布后，通過發行地方政府專項債籌措建設資金得到支持。經過幾年的發展和探索，隨著《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預[2020]94號）的發布，地方政府專項債的發行更是迎來了春天。目前，以政府主導模式進行園區開發的項目中，地方政府專項債+EPC的投資建設模式運用非常廣泛。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）發布后，PPP模式也開始得到推廣，并在園區開發項目中得到大規模的運用。在經歷了2015年-2017年的爆發式增長后，隨著《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）以及《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號）等規范性文件的陸續出臺，PPP模式的適用空間及范圍會更加嚴格。

隨著時代發展、社會需求的變化，園區開發項目投資建設模式的選擇也在不斷調整。在我國經濟快速發展和轉型的過程中，地方政府和企業都在不斷探索更具適應性的投資建設模式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，積極推進新型城鎮化建設，產業園區開發作為推進新型城鎮化進程的重要助推器，勢必會成為推動經濟高質量發展重要驅動力量。因此，在策劃與選擇園區開發項目投資建設模式時，一方面要在宏觀上牢牢把握政策主線，以不新增政府隱性債務為底線；另一方面也要在符合政策法規的前提下大膽創新，通過政府引導，企業實施，廣泛吸引優質社會資本進入，全力擴大資金渠道，根據園區開發項目的實際情況，積極探索建立多元且行之有效的投資建設模式。