城市更新，永遠在路上
——住建部副部長黃艷談城市更新熱點問題

■本刊記者 劉紅偉

城市更新是一個永遠在路上的工作，我國將推進中央層面城市更新政策文件起草出臺，研究制定城市更新相關法規條例，加強城市更新的頂層設計。住房和城鄉建設部副部長黃艷在近期舉行的“2020/2021中國城市規劃年會”上如是說。

8月31日，住房和城鄉建設部正式印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（以下簡稱《通知》），對實施城市更新行動，防止大拆大建等一系列問題進行糾偏，城市更新行動迎來“換擋調速期”。

《通知》對城市更新工作提出了哪些新要求？下一步，城市更新工作應如何推進？在近期國務院新聞辦公室舉行的“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會和“2020/2021中國城市規劃年會”上，黃艷先后對社會普遍關注的問題作出了解答。

劃出城市更新“底線”

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規劃綱要明確的重大工程項目。近年來，全國各地積極推進實施城市更新運動，取得了顯著成效。然而，在推進城市更新行動當中，有些城市出現了繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向，一些地方隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價、增加生活成本，產生了新的城市問題。

“城市在新的發展階段，面臨著很多新的問題和新的形勢。”對此，黃艷在國新辦“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會上表示，黨的十九屆五中全會對實施城市更新行動作出了重要部署，這也是在新發展階段對城市發展建設的一個新的重大工作部署，對于全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求、促進城市經濟社會持續健康發展，意義是非常巨大的。

實施城市更新行動，黃艷認為，要由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重，這是一個非常重要的抓手。城市更新的內涵應該是要推動城市結構優化、功能完善以及品質提升，而且它還是轉變城市開發建設方式的一個重要抓手。

“現在實施城市更新行動已經納入到我國“十四五”規劃綱要中，各地積極性非常高。”黃艷表示，很多地方都出臺了城市更新政策、機制，謀劃了不少推動城市更新落地的項目。但同時，一些地方也出現了有悖初衷的苗頭，比如開始計劃大規模拆除舊城舊區，有的地方還發生了大規模砍老樹現象。

為積極穩妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題，住房和城鄉建設部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，劃出城市更新的“底線”。“制定這一政策，正是為了防止各地重走城市粗放開發建設老路。”黃艷說。

對于城市更新工作，《通知》要求，“劃定城市更新重要底線，防止城市更新變形走樣。”一是嚴控大規模拆除；二是嚴控大規模增建；三是嚴控大規模搬遷；四是確保住房租賃市場供需平穩。

城市更新提出新要求

《通知》對城市更新工作提出了哪些新要求？黃艷表示，這要從三個方面來理解：第一，要劃出城市更新重要底線。一是要控制大規模拆除。在老城區里面，除了違法建筑及經過專業機構鑒定為危房的，不能夠大規模、成片、集中地拆除現有建筑。二是控制大規模增建。老城區本來就密度高、強度大，要防止加劇城市交通、市政安全等環境承載壓力。三是尊重居民意愿。不大規模異地拆遷，我們支持就地就近安置，鼓勵房屋所有者、使用人都來參與城市更新，主要是用共建共治共享美好生活家園的模式來推動城市更新。四是控制住房租金漲幅。有些地方大拆大建后，給群眾租房帶來困難，要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。

第二，要保留城市記憶。盡量保留、改造、利用既有的建筑，不隨意移遷拆除已經認定的歷史建筑、具有保護價值的老建筑，鼓勵采用“繡花功夫”來織補、修補、更新，保持老城區的格局和肌理，堅持低影響的更新建設模式，延續城市的歷史文脈和特色風貌。

第三，穩妥推進城市更新。主要是要加強統籌謀劃，堅持城市體檢評估先行，不增加地方隱性債務，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，要推動由過去的單一“開發方式”轉向“經營模式”，吸引社會力量參與更新，尤其是不搞政績工程、面子工程，更注重補短板、惠民生的里子工程，統籌地上地下設施建設，提高城市的安全和韌性，尤其在社區層面，還是要注重補齊設施和服務短板，建設完整的居住社區。

黃艷說，城市更新的工作剛剛起步，仍在探索過程中。下一步，我們將推進城市更新試點，探索城市更新的方法路徑，推出一批示范項目，積極、妥善、有序地實施城市更新行動。

加強城市更新頂層設計

《通知》的下發，進一步明確了我國新時期城市更新行動的內涵、目標和任務。此前，住房和城鄉建設部黨組書記、部長王蒙徽在題為《實施城市更新行動》一文中明確指出，實施城市更新行動，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路。

城市更新的四個核心目標，就是要建設宜居城市、綠色城市、人文城市以及智慧城市。“真的要找到低碳發展的路徑。”黃艷在“2020/2021中國城市規劃年會”上表示，近來控制大拆大建的一個主要原因，就在于我們每年“拆的東西”跟“建的東西”是失衡的，“第一步就走得不對”，而“拆”對于綠色發展、對于降碳，都會產生負影響。

她指出，城市更新的行動目標包括以下幾個方面：一是堅持以人民為中心的發展思想，建設宜居城市；二是堅持綠色低碳發展路徑，建設綠色城市；三是統籌發展和安全，建設韌性城市；四是堅持系統觀念，建設智慧城市；五是堅持在保護中發展、在發展中保護，建設人文城市。

她同時指出，城市更新的重點任務包括以下七個方面：一是建立完善城市體檢評估體系，指導系統治理“城市病”；二是完善城市布局結構，健全城鎮體系；三是實施城市生態修復和功能完善工程，提升人居環境質量；四是強化歷史文化保護，塑造城市風貌；五是加快建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區，加強城鎮老舊小區改造；六是加快推進基于數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設和更新改造，整體提升城市建設水平和運行效率；七是提高城市韌性，統籌城市防洪排澇，系統化全域推進海綿城市建設。

“我國已進入城鎮化的中后期，城市發展進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從‘有沒有’轉向‘好不好’。既要解決城鎮化過程中的問題，還要更加注重解決城市本身所產生的問題。”黃艷說，在實施城市更新行動中要避免慣性思維，改變大拆大建的錯誤傾向。

黃艷指出，習慣性地做征拆、土地拍賣再建新房，這種慣性思維和慣性路徑特別難轉，“現在還在繼續按照這條路徑走，所以我們要制止這種大拆大建的行為。”

《通知》提到，城市更新要探索一套可持續更新的模式。“不沿用過度房地產化的開發建設方式，不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益，鼓勵推動由‘開發方式’向‘經營模式’轉變。”黃艷強調。

“進入新時期，城市發展建設的動力、動力機制均發生了變化。”她強調，城市更新廣義上不是一場“建設行動”，而應是城市治理行動。希望加強統籌謀劃，堅持城市體檢評估先行，探索一種政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，推動過去簡單的開發建設方式轉向把現有的資源“經營好”，從而實現提質增效。

在黃艷看來，城市更新是一個永遠在路上的工作。由于現有的標準、規范、財稅體系大多針對新建開發模式，缺乏必要的城市更新支持政策。“下一階段，城市更新行動將進一步加強頂層設計，推進試點示范，加強監管落實底線要求，完善支持存量更新的土地、規劃、金融、財稅等政策體系。”