《中華人民共和國文物保護法》完善歷程溯往*

文/中國建筑設計研究院有限公司 清華大學建筑學院 榮 幸

中國建筑設計研究院有限公司建筑歷史研究所 王 旭

0 引言

2020年11月10日，國家文物局對外發布《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿），這是我國文物保護法自1982年頒布以來的又一次重大修訂。回溯歷史，我國文物保護法制化進程中極為重要的3部法律法規分別是中華人民共和國成立之初頒布的《文物保護管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例（1961）》），改革開放初期頒布的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法（1982）》），以及21世紀初期頒布的《中華人民共和國文物保護法》（2002修訂，以下簡稱《文物保護法（2002）》）。

本文嘗試以時代背景為前提，梳理總結上述3部法律法規中條文的變更情況，進而揭示我國文物保護法的完善歷程，對于理解新版文物保護法以及提高民眾的文物保護意識有一定的現實意義。

1 中華人民共和國成立之初：《暫行條例（1961）》

中華人民共和國成立之初，為擺脫“一窮二白”社會面貌，我國各領域積極投身于社會主義基礎建設，積極發展工農業。在基礎建設過程中，許多不可移動文物不得不為城市化建設讓路。以北京為例，為將首都建設成新型城市，先后拆除甕城9座、城樓13座、箭樓9座、閘樓2座、木牌樓9座，混凝土牌樓14座，磚石牌樓1座、大小門樓12座等。此外，在農業生產建設中也時有發生歷史文化遺址、古墓葬等文物遺跡保護與建設沖突的事件。同時，加之法律法規不健全，不少文物流失海外，盜墓事件屢見不鮮。

為有效權衡基本建設和文物保護之間的關系，遏制走私、盜掘等行為，1950—1958年，我國先后頒布多個辦法、指示。但因其多針對單一問題，故在時任國家文物事業管理局局長王冶秋先生的主持下，于1961年頒布《暫行條例（1961）》這一綜合性法規，共18條。該條例作為我國文物保護法的前身，總結中華人民共和國成立以來的經驗，奠定了我國文化遺產保護的理論基礎，具體表現為對國家保護的文物進行界定，制定不可移動文物保護的管理體系和明確可移動文物的流通管理辦法。

1.1 國家保護文物的界定

“文物”一詞早在唐朝詩文中便有指代“前朝遺物”之意，在1935年出版的《舊都文物略》中又具體指代城垣、宮殿、壇廟、苑囿、坊巷、陵墓、名跡、河渠關隘、金石、技藝、雜事等。在《暫行條例（1961）》第二條中規定，我國保護文物包括不可移動的建筑物、遺址、墓葬、石窟寺、石刻、紀念物，以及可移動的藝術品、工藝美術品、古舊圖書資料等。值得注意的是，該條例中已明確強調文物應具有“歷史、藝術、科學”三大價值。

1.2 不可移動文物保護管理體系

《暫行條例（1961）》以《關于在農業生產建設中保護文物的通知（1956）》中對“保護單位”的有關規定為基礎，初步制定不可移動文物的保護管理體系。首先，該條例確立了以三級文物保護單位為綱的保護管理框架，并依等級規定相關報審程序；其次，該條例確定了以“四有工作”為基礎的保護管理內容，并強調在文物保護單位拆除時應做好相應記錄及對“典型建筑構件及附屬文物”的保存工作；再者，明確了文物保護單位的保護工作應納入生產規劃、城市建設規劃中，并以此為基礎制定保護與基礎建設之間的協調辦法；最后，該條例規定了文物保護單位中紀念建筑物、古建筑另作他用時的審批程序和使用單位的權責。此外，在該條例第八、九條中規定了在進行大規模的建設工程或農業生產時，文物勘探工作、發現文物后的處理辦法以及經費來源。

1.3 可移動文物的流通管理

《暫行條例（1961）》第十三條強調“各地文化行政部門應當加強對文物商業的管理”。并且，該條例在第十四條中明確，重要文物“除國務院批準運往國外展覽、交換的以外，一律禁止出口”，以及報運出口文物的相關程序。此外，當發現出口文物為企圖盜運的，國家有權予以沒收。

2 改革開放初期：《文物保護法（1982）》

自《暫行條例（1961）》頒布實施以來，我國文物得到較為有效的保護。但由于針對犯罪分子僅有“按照情節輕重給予應得的處分”這樣泛泛的規定，致使挖掘盜墓、販運走私等行為仍時有發生。加之我國于1978年開始步入“以經濟建設為中心”的改革開放新時期，文物保護事業又開始遭遇文物市場規模擴大，建設工程與不可移動文物保護之間矛盾愈發突出等前所未有的新困境。此外，隨著國際上各項遺產保護文件頒布，我國文物保護工作者也開始反思保護的要義。

1982年11月19日，全國人民代表大會在《暫行條例（1961）》的基礎上，綜合考慮已出臺的規范性文件，頒布《文物保護法（1982）》。該法作為我國文化領域首部由國家最高立法機構頒布的法律，確立“不改變文物原狀”保護原則，共8章33條。相較于《暫行條例（1961）》，《文物保護法（1982）》更精確地界定了國家保護文物，完善了不可移動文物保護管理體系，深化規范了可移動文物的管理和流通，并從已有的審批、管理規定中獨立出考古發掘的相關要求，細化了獎懲對象和措施。

2.1 精確國家保護文物的界定

相較于《暫行條例（1961）》，《文物保護法（1982）》在繼承有關文物三大價值描述的基礎上，更精準地界定了國家保護文物的類型和時空范疇。具體而言，首先，該法在刪除“等”這樣模糊字樣的同時，補充了“手稿” “古脊椎動物化石和古人類化石”等類別。再者，該法明確規定國家保護文物的空間范圍為“中華人民共和國境內”，包括地下、內水和領海；強調其時間界定為“歷史上”，以區別于《暫行條例（1961）》中的“各時代”這一模糊界定。

2.2 完善不可移動文物的保護管理體系

以《暫行條例（1961）》中的既有規定為基礎，《文物保護法（1982）》分別對保護管理框架、與基本建設的協調和不可移動文物再利用等方面的條款予以補充、完善。其中，在保護管理框架方面，該法在原有三級文物保護單位的基礎上，增設“歷史文化名城”一項；在與基本建設的協調方面，該法補充特殊情況下，在文物保護單位保護范圍內進行建設工程的審批辦法，并增補文物保護單位建設控制地帶的劃定和建設工程控制等規定；在不可移動文物的再利用方面，該法明確各級別文物保護單位另作他用的審批辦法，并補充“不得損毀、改建、添建或者拆除”等規定。此外，在《文物保護法（1982）》中還規定遷移、拆除文物保護單位所需費用和勞動力由建設單位列入投資計劃和勞動計劃，以及文物保護管理經費分別列入中央和地方財政預算。

2.3 深化規范可移動文物的管理和流通

相較于《暫行條例（1961）》中對于可移動文物流通管理僅有的2條規定，《文物保護法（1982）》共設3章7條，分別規定館藏文物、私人收藏文物等可移動文物的分級管理與流通，以及文物出入境的相關事宜。對于館藏文物，《文物保護法（1982）》明確規定，禁止出賣的館藏文物必須區分等級，各級文化行政管理部門應建立相應的檔案，并完善調撥、交換等管理制度。對于私人收藏文物，《文物保護法（1982）》除擴充《暫行條例（1961）》第十三條中對于廢舊物資中涉及文物保護的規定外，更主要的是深化了私人收藏文物經濟交易的有關規定，明確除文化行政管理部門外，其他任何單位、個人都不得經營文物收購業務，并強調“嚴禁私自賣給外國人”。對于文物出境，《文物保護法（1982）》在第二十八條中取消了國與國之間“交換”文物這一出口的可能，并在第二十七條中深化了文物出口的審批程序。

2.4 增設考古發掘審批管理專章

《文物保護法（1982）》中特設“考古發掘”一章，共6條。《文物保護法（1982）》首先將考古勘探、發掘工作的相關規定與保護、建設工程的相關規定剝離，并明確“一切考古發掘工作，都必須履行報批手續……任何單位或者個人都不得私自發掘”。同時，《文物保護法（1982）》延續《暫行條例（1961）》中關于科學研究類考古發掘需擬定計劃的有關規定，并補充配合建設工程進行的考古發掘工作也應提出發掘計劃。此外，《文物保護法（1982）》中還明確規定了出土文物的調撥利用審批以及明確因進行基本建設和生產建設需要進行文物勘探、考古發掘的經費來源。

2.5 細化獎懲的對象及措施

在《文物保護法（1982）》中，關于獎懲的有關規定已由《暫行條例（1961）》中的1條擴充為1章3條14款，更具體地規定了獎懲對象及相應的獎懲措施。首先，明確獎勵對象應有《文物保護法（1982）》中詳列的7類事跡中的1類或多類，獎勵措施包括“精神鼓勵”“物質獎勵”；其次，明確懲罰對象的行為包含7類，依據嚴重程度懲罰措施分為“行政處罰”“刑事責任”。

3 21世紀初期：《文物保護法（2002）》

隨著改革開放逐步深入和人民精神需求日益增長，新一輪的城市建設與旅游開發給不可移動文物保護帶來前所未有的挑戰；社會主義市場經濟的持續發展又影響可移動文物的管理、流通。在20世紀80年代至21世紀初期，我國先后與聯合國教科文組織以及歐美、日本等30余個國家或地區開展文物保護合作，并于2000年制定頒布《中國文物古跡保護準則》，我國文物保護管理和工程實踐理念逐步與國際文化遺產保護理念接軌。

基于此，2002年10月28日，在第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上通過《文物保護法（2002）》，首次明確文物保護工作“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”十六字方針，并突出強調研究和公眾認知的重要性，將其擴充至8章80條。該法補充建立了從業單位的審批許可制度，體系化完善了文物保護的管理框架，深化了對“不改變文物原狀”的認知，以及落實了既有規定的可操作性等。

3.1 建立從業單位審批許可制度

在《文物保護法（2002）》中，首次以法律條文形式明確在我國從事文物保護相關工作的單位應由相關文物行政部門審批許可。具體來說，該法第二十一條規定“從事文物保護單位的修繕、遷移、重建工程的單位必須是取得文物保護工程資質證書的單位”；第二十七條規定 “從事考古發掘的單位，應當經國務院文物行政部門批準”。而有關民間收藏文物的交易、流通的執行部門，則由《文物保護法（1982）》中的文化行政管理部門，改為《文物保護法（2002）》第五十三、五十四條規定的已獲批設立的“文物商店”“拍賣企業”。

3.2 體系化完善文物保護管理框架

《文物保護法（2002）》首次明確提出，我國文物分為不可移動文物和可移動文物兩大類。其中，關于不可移動文物，該法在完善近現代文物定義的同時，于第二條第一款中增補“壁畫”一項，于第十四條中增設“歷史文化街區、村鎮”一項。至此，我國不可移動文物“文物保護單位—歷史文化街區—歷史文化名城”的保護管理框架構建完成。關于可移動文物，該法一改《文物保護法（1982）》中“必須區分文物等級”的籠統規定，于第三條中明確國有可移動文物分為珍貴文物和一般文物，珍貴文物分為一級文物、二級文物、三級文物。

3.3 深化對“不改變文物原狀”的認知

在《文物保護法（2002）》中，擴展了關于“不改變文物原狀”保護原則的應用范圍，除應用于文物保護單位的修繕、保養、遷移、利用等方面外，該法規定，在修復、拍攝、拓印館藏文物和不可移動文物的單體文物時也應遵循該原則。此外，對于不可移動文物的“原狀”也有更深入的闡釋。首先，該法在第二十條中明確規定位于建設工程中的不可移動文物應盡可能選擇“原址保護”，并于第二十二條中規定“不可移動文物已經全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得原址重建”。再者，該法強調周邊環境作為文物價值載體的重要組成部分，對其歷史風貌和環境污染情況必須予以重視。

3.4 落實既有規定的可操作性

《文物保護法（2002）》擴充的條目，更多是對既有規定中關于權責機構、實施、時效性以及法律責任等內容的補充、細化。例如，在規定如何保護館藏文物安全時，該法第四十七條明確指出博物館、圖書館和其他收藏文物的單位作為權責機構應按照國家有關規定配備防火、防盜、防自然損壞的設施。又如，該法在第三十二條中規定發現文物的相關辦法時，特意強調“應當在24h內趕赴現場”“在7日內提出處理意見”“在接到報告后15日內提出處理意見”等有關時效的內容。再者，該法單設“法律責任”一章，共16條，詳細落實違反我國文物保護法的行為及其對應的處罰措施。

4 結語

通過梳理總結上述3部法律法規中條文的變更情況，明確我國文物保護法制化經歷了由初步建立到精確完善，再到系統深化的全過程。時至近日，我國文物保護法又將迎來一次新的重大修訂，將進一步加大對文物的保護力度，促進文物的合理適度利用，并有效提高文物保護工作的依法管理水平。日臻完善的文物保護法必將為保護好、傳承好中華民族優秀的歷史文化遺產提供堅強后盾。