農業型小城鎮建設用地節約集約利用的制約因素及措施探索
——以永春縣為例

張菊萍

(福建省地質遙感與地理信息服務中心，福建 福州 350011)

中國人多地少，經濟社會的發展對土地的依賴性強，伴隨著工業化與城鎮化的迅速發展，土地資源供需矛盾日益凸顯。為解決經濟社會發展面臨的資源環境問題，順應國家生態文明體制改革、推動經濟高質量發展的要求，節約集約利用土地勢在必行。本次研究以福建省泉州市永春縣為例，永春縣是我國農業型小城鎮，也是沿海山區縣，地形多為丘陵山地、少平地，土地資源缺乏，積極探索其建設用地節約集約利用的制約因素及措施，對編制永春縣國土空間規劃，推動國土空間高效利用，促進經濟高質量發展具有重要參考意義。

1 研究區概況

1.1 縣域概況

永春地處福建省東南部、晉江東溪上游，東鄰仙游縣，南接南安市、安溪縣，西連漳平市，北與德化、大田交界。縣域土地總面積1 455(km)2，下轄18個鎮、4個鄉。2018年，戶籍總人口60.55萬人，常住人口46.8萬人，常住人口城鎮化水平59.7%；地區生產總值419.46億元，比上年增長8.7%，近年來增長速度有所減緩，較2013年增速減少了3.6個百分點。全縣農用地128 749.08hm2、建設用地9 966.3hm2、未利用地6 827.47hm2。

1.2 建設用地節約集約利用情況

(1)城鎮用地

2008—2018年，永春人均城鎮工礦用地由104m2/人提升至118m2/人，超出規劃確定的111m2/人的控制目標；人均城鎮建設用地由81m2/人提升至99m2/人，與同地區山區縣相比，遠低于安溪縣的61m2/人。

(2)工業用地

永春工業用地約8.2(km)2，主要位于永春工業園區，其余位于各鄉鎮工業集中區或村莊。工業園區位于縣城，于1993年批準設立，近年來園區積極推動智能化改造，實現產業提升，工業區節約集約利用取得了一定效果，但仍存在一些問題，如綜合容積率0.95，在福建省開發區中位于末等偏上水平；地均稅收實現度較低；另外，經調查，園區企業閑置土地約有1 190畝，占被調查企業用地的24%左右；目前園區儲備地較少，已無法支撐永春縣招商發展。鄉鎮工業用地分布較為零散，企業規模較小，產業落后，供水、排水等設施配套不完善。

(3)村莊用地

永春大部分農村人口處于較明顯流出狀態，但農村居民點規模卻沒有明顯降低。2008—2018年，農村常住人口減少41%，農村居民點用地規模僅減少約1%。現狀人均農村居民點233m2/人，10年間增長了69%；考慮到流動人口戶籍未遷出，戶籍人均農村居民點達139m2/人，與《福建省村莊規劃編制指南(試行)》中規定的120m2/人以內，還有一定的差距。

2 制約因素分析

綜上，永春縣建設用地節約集約利用方面存在的問題，積極探索這些問題產生的原因及制約因素，對解決永春縣經濟發展用地瓶頸至關重要。經研究了解，問題產生的原因和制約因素主要如下。

2.1 城鎮用地

(1)城鎮總體布局分散，且規模較小，經濟實力較弱，對人口吸引力不足。永春縣山多地少，受地形條件影響以及區位、交通等因素的促進，城鎮發展空間受到較大限制，中心城區建成區面積僅16(km)2，工業企業競爭力普遍不強，缺乏有影響力的大中型企業和名牌產品，縣城中心城市尚未形成帶動全縣經濟進一步發展的動力。

(2)缺乏合理的規劃控制和引導。以往的城鄉規劃對建設用地規模強制性約束較弱，且用地拓展以平面為主，較少考慮地下空間規劃布局，導致規劃范圍偏大，土地利用效率偏低。

2.2 工業用地

(1)從用地標準看，因園區設立較早，入園標準低，企業用地的設計標準也偏低，而在后期升級轉型方面，企業對升級改造相關政策尚有疑慮，且難以獲得充足資金支持，同時受限于現行的工業用地招拍掛出讓制度，在無法保證收益增加的情況下，企業對提升用地效率缺乏動力。

(2)從產業結構看，園區重點企業以輕紡鞋服、機械裝備制造為主，但從總體看缺乏大型龍頭企業，沒有形成產業集聚，多數企業處于產業鏈上游，如紡織類企業多以外貿代工為主，其產品可替代性強，附加值低，同時由于企業盈利能力受市場波動影響較大，在總體經濟形勢趨緩、產品需求量減少、成本上升的情況下，進一步加大了產業發展水平提升和企業轉型升級的難度，極大制約了建設用地節約集約利用水平。

(3)從土地使用權流轉情況看，園區工業用地出讓年期均為50年，受讓土地使用權的企業資金壓力較大，造成部分企業在一期建設完成后，需先生產盈利后才能開展后續建設的情況，降低了土地利用效率，而園區大部分工業用地供地較早，無法部分分割出讓，這部分暫無力建設的土地使用權也無法進行流轉，阻礙了土地效率的提升。

2.3 村莊用地

(1)永春村莊規劃編制率約50%，大部分村莊缺乏嚴格的規劃指導和管控。規劃強制性約束較少，且執行情況較差，村莊建設監管難度大。

(2)居民點分布與功能缺乏合理性。農戶已經習慣以自然院落形式散居，在住宅建設時，受以往的生產生活方式與居住觀念所影響，以大、扁平化為特征，形成了村莊用地零散、建筑空間利用率低的局面。

(3)大部分農村流出人口持有“城有房、村有居”傳統觀念，從而導致了離村不退宅和減人不減地等現象。

3 建設用地節約集約利用的措施

3.1 城鎮用地

(1)科學劃定城鎮開發邊界。落實國土空間規劃三條控制線要求，以雙評估、雙評價為基礎，銜接生態保護紅線、永久基本農田，科學預測城鎮發展規模和用地布局安排。(2)堅持內涵式發展，合理開發地下空間，構建立體城鎮，科學利用城鎮空間。

3.2 工業用地

(1)對未來進園區的，適當提高入園標準；對已落地的，積極推動廠區升級改造，鼓勵企業增強自主升級能力，制定獎懲措施，打通融資渠道，提供政策和資金支持。鼓勵和支持企業逐步向“綠色化、科技化、輕型化、高附加值化”方向進行結構調整升級。提升產業品牌質量水平、實施工業“互聯網+”戰略、引入高新技術項目培育新產業，提升土地利用效率。探索不同年期土地使用權出讓、工業用地租賃模式，建設標準化廠房、推進智慧園區建設，減輕企業資金壓力，推動存量土地流轉。

(2)關閉鄉村低效企業用地，復墾或改造成其他用途；科學統一構建排水、供水等公用與儲存等生產設施，提高設施共享性，繼而提升土地利用率；積極引導鄉村企業向城鎮、工業園區集聚，在土地有限的情況下，合理調整產業結構和用地布局，提高產業層次，發揮集聚效益。

3.3 村莊用地

(1)開展農村全域土地綜合整治，有效治理空心村和閑置宅基地。(2)按需編制村莊規劃，與生態保護紅線、永久基本農田銜接，合理劃定規劃范圍，既為村莊未來發展留有空間，又避免村莊無序發展。(3)積極宣傳，樹立一戶一宅與超占交額等觀念，規范宅基地管理。

4 結 語

綜上，本文通過調查研究分析，發現了永春縣城鄉建設節約集約利用存在的一些問題和制約因素，并努力探索節約集約利用的措施，為永春縣國土空間規劃編制提供了一部分基礎參考。以往的城鄉規劃更多的是擴張型、增量式的規劃，隨著空間規劃體系改革推進，國土空間規劃作為新的高質量發展的規劃，更加注重落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，并向內涵式、集約型和綠色型規劃轉變。因此，探索國土空間節約集約利用是我們要持續研究的課題。